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        民国广东整理金融库券伍拾圆 : 中华民国史·第二卷(1927~1937年)第三章南京国民政府时期的财政经济年4月18日,南京国民政府成立。5月26日,财政部成立。由于所控地盘狭小,加上军事开支浩大,财政收入很少,只得向上海财团筹款度日。月31日,国民政府财政部长古应芬提出召开财政会议的提案,提出整理财政、清厘积弊、稽核收支,以期解决国民政府面临的财政问题。中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑,第1编“财政经济”(1),江苏古籍出版社,1994年版,第1页。1927年6月22日财政部召开了财政会议。会议主要解决中央、地方税的划分,指定各省协解中央款额。中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑,第1编“财政经济”(1),第37~42页。但由于中央政府的影响力有限,这次会议对解决南京政府的财政经济问题并未起到实质性的作用。随着国民政府军事上的胜利,各种与财政经济相关的问题日趋紧迫。年1月,宋子文出任南京政府财政部长,面临的最大困难是中央政府的税收仅依赖江苏、浙江、安徽三省,且安徽省根本无款可解,实际上只能依赖江、浙两省。中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑,第1编“财政经济”(1),第194页。即使那些名义上服从中央的地方实力派,也总是多方扣留本地区的税收。宋子文希望通过召开一次全国性的经济财政会议,把几种主要税收从地方收归中央。参见〔美〕小科布尔著:《上海资本家与国民政>>(1927~1937)》,中国社会科学出版社,1988年版,第58页。

        按宋子文的计划,要整理财政,必先整理军事,把军事纳入一个常规的制度下,这样“财政乃无横决之危险”,而具体的整理程序则是必须先整理金融,使金融安定,“斯财政乃有深固之壁垒”中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑,第1编“财政经济”(1),第43页。。1月31日,上海市总商会提请国民政府仿照德国组设经济会议,调节各方纷争。一方面召集各方代表,一方面召集中国经济专家,共聚一堂,根据孙中山的民生主义各纲领,参证我国固有经济的状况,对土地、资本、生产、消费、劳力、贸易等事项的分配制度及发展规划逐一进行研究,讨论制成方案,建议国民政府施行。此项会议兼含团体集会及委员会两种性质,一部分代表由各方团体共同推荐,一部分代表为全国经济专家,以为将来国民会议关于经济部分的建设筹备作准备。中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑,第1编“财政经济”(1),第60页。年6月20~30日,全国经济会议在财政部驻上海办事处举行。宋子文任大会主席,参加会议的有各商会、银行公会、钱业公会领袖及实业界名人,包括周作民、宋汉章、胡筠、徐新六、徐静仁、张嘉璈、荣宗敬、顾履桂、郭标等人;还有经济专家和知名学者如杨端六、杨铨等。全国经济会议秘书处编:《全国经济会议专刊》,台湾文海出版社,1972年版,第13、19~22页。

        会议主要议定各类银行法、废两改元、公债、统一财税、保护贸易、发行钞票、关税自主、整理土地、保护民族工商业、整理铁路、航空、禁烟等,尤其议决了各类裁兵提案。会议建议发行特种公债筹措裁兵费用,裁遣的军队暂用于公共事业。宋子文要实施的主要方案是限制军费开支、编制预算、建立强有力的中央银行、取消银两制、建立中央造币厂和废除厘金。他计划把军队裁到50个师,将军费开支从每年36000万元压缩到19200万元。后人评论这次会议:宋子文的主要目的在于整理金融、税务、贸易等,为国民政府的财政收入提供稳定的渠道,并“试图借资产阶级头面人物之口喊出统一财政之声”,向同国民党中央当局对峙的各地方势力施加压力,也为统一财政的实施进行舆论上的准备。吴景平著:《宋子文评传》,福建人民出版社,1992年版,第80页。而参加会议的工商界代表则最关注裁兵。据财政部1927年6月1日至1928年5月31日支出图表,南京政府军费开支约占总支出的92%。而同期日本军费开支约占总支出的9%,英国约占5%,美国约占8%,法国约占14%。中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑,第1编“财政经济”(1),第533~534页。因而工商界人士希望将裁兵问题落到实处,从而大大地减轻他们的负担。

         经济会议甫经结束,宋子文回到南京,于7月1~10日主持召开了第一次全国财政会议。参加会议的主要有财政监理委员会委员,总司令部及各集团军代表,政治分会代表,各省政府代表,财政部部长、次长、秘书长、参事,各署、司、处、局负责人,各省财政厅长、财政部直辖财务机关负责人,各特别市财政局长中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑,第1编“财政经济”(1),第44页。,财政部特邀专家,包括杨端六、寿景伟、刘大钧、唐有壬、戴蔼庐等人。召开财政会议目的是为了统一全国的财政、革新税制、划分国家与地方收支、厉行预算决算制度、改进金融体系。中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑,第1编“财政经济”(1),第44页。全国经济会议和全国财政会议所采纳的建议被宋子文提交给1928年8月7日至15日在南京召开的国民党第二届中央执行委员会第五次全体会议。五中全会通过了统一财政和编制国家预算的建议。8月16日,组建全国预算委员会,共有9人参加,除宋子文外,还有蒋介石、冯玉祥、阎锡山、李宗仁等人。〔美〕小科布尔著:《上海资本家与国民政苻(1927~1937)》,第59~60页。在行政、军事没有获得真正统一的情况下,全国经济、财政会议不可能立即彻底解决统一财政、裁兵等诸多问题,但这两次会议结束以后,宋子文即着手核定预算、确定军费、统一行政、整理债务等工作,对国家建设,尤其对经济建设方面具有重要意义。全国经济、财政会议上确定的大政方针虽然不断受到外部因素的干扰,但大部分内容,如关税自主、币制改革、废除厘金、保护工商业等逐步得以实行。

        广东国民政府时期,曾设有预算委员会支配军政费用。南京国民政府建立后,以前的预算委员会制度已名实皆亡,军费成为主要支出,中央只能依赖江、浙、皖三省的收入,根本无法编成全国的预算,进行平均支配。中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑,第1编“财政经济”(1),第197页。从1929年开始,国民政府开始岁计制度。据1929~1937年9个财政年度的预算与实际支出相比,其中,有5个年度(1931、1934、1935、1936、1937)实际支出大于预算,4个年度(1929、1930、1932、1933)实际支出小于预算〔美〕杨格著:《一九二七至一九三七年中国财政经济情况》,第89页。,整个说来,国民政府的预算与支出相差并不悬殊,国民政府已不是寅吃卯粮,全恃借债度日的政府了。应该说,这一时期的财政经济已得到较好的整理,很大程度上改变了北京政府时期混乱不堪的财政状况。二、厘定新的工商经济政策南京国民政府非常重视保护工商经济的发展,除了积极从事各项改革,如废除厘金、提高对民族工业有竞争性商品的进口税率、降低出口商品的税率、废两改元、实行法币,等等,还制定了一系列政策,保护民族工商业的发展。1927~1937年国民政府的工商政策主要分以下四类:第一,颁布各项工商法规,以完善对工商业的管理。年12月26日,国民政府公布《公司法》,计233条,分别对无限公司、两合公司、股份有限公司、股份两合公司的法人、住所(即所在地)、登记、营业、撤销、公司内外关系、利润分派、股东权利、经理选任等作了详细规定。1931年2月21日,国民政府公布《公司法施行法》,对《公司法》作了许多补充说明或规定。这些规定明确了公司的性质,把对公司的管理纳入规范化的轨道。

        年12月30日,国民政府公布《工厂法》,共计77条,规定凡用汽力、电力、水力发动机器的工厂,平时雇用工人在30人以上,适用该法。1932年12月修正为凡用“发动机器”,平时雇用工人30人以上的工厂,适用该法。该法对工人登记、工资、工人福利、工人津贴及抚恤、工厂会议等作了详细规定,并规定工厂不得雇佣未满14岁的未成年人,工厂不得使用童工(14~16岁)从事危重工作;成年工人工作时间以8小时为原则;男女工人应同工同酬;女工分娩前后享有8个星期的带薪产假;工厂对于童工及学徒,必须进行补习教育,并负担其全部费用,其补习教育的时间,每星期至少须有10小时,对于其他失学工人,也应当酌量补助其教育。详见中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑,第1编“财政经济”(5),第98~102页。1930年12月16日,国民政府颁布《工厂法施行条例》,对《工厂法》的施行作了详细说明。1932年12月30日,国民政府颁布《修正工厂法》,对各项内容作了更具体的规定。上述关于工厂方面的一系列法规,对工厂的规范运营、调整劳资关系、保障工人的利益具有重要的意义。这些法规后来经常被工人引用来争取自己的权利。各地的工厂基本上都按规定办有各类养成、补习机构,对工人进行文化和技能教育。年5月29日,国民政府颁布《矿业法》,规定:“中华民国领域内之矿,均为国有,非依本法取得矿业权,不得探采”;外国人入股中国矿业公司,不得过半数;铁矿、石油矿、铜矿及适合炼冶金焦的烟煤矿,应归国营,由国家自行探采;钨、锰、铅、锑、铀、NFDB7、钾、磷等矿则在必要时划为国家保留,禁止探采;该法还对矿业权、国营矿业、小矿业、用地、矿税、矿业监督等作了详细规定。《矿业法》于1930年12月1日正式实施。实际上,这一法规对民族资本开矿限制不大,但对外国资本垄断中国矿业有了一定的约束。

        第二,颁布法规,对工商业、新发明的产品进行奖励。年5月6日,国民政府公布《奖励工业技术暂行条例》,计36条。规定凡中华民国公民研究工业技术,首先发明工业上的物品或方法的,可以依本条例呈请奖励;本条例的奖励为给以专利权10年或5年,专利权以全国为区域。该条例于1933年2月至1936年7月间实施。1933年2月至1935年5月,汉藜公司发明的钟灵印字机、郑植南发明的完全透明肥皂、穆湘玥和朱锡昌发明的穆朱式大牵伸隙缝罗拉等近70种产品获5年或10年专利。年7月31日,国民政府颁布《特种工业奖励法》,规定凡中华民国公民所创办基本化学工业、纺织工业、建筑材料工业、制造机器工业、电料工业及其他重要工业;制品能大宗行销国外的工业;自己发明或输入外国新发明,首先在一定区域内制造的工业;应用机械或改良手工制造洋货代用品的工业,成绩显著者可呈请工商部奖励。奖励方法如下:(1)准许在一定区域内有若干年的专制权,但至多以5年为限;(2)准许减免若干年国营交通事业的运输费,但至多以5年为限;(3)准免或准减若干年材料税;(4)准免或准减若干年出品税。中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑,第1编“财政经济”(5),第1~2页。这一措施对鼓励民族工商业的发展具有积极意义。1930年9月1日至1934年9月27日,商务印书馆、江南造纸厂、纬成股份有限公司、中业化工股份公司、章华毛纺厂等数十家企业分别获得工商部(后改称实业部)免征出口税、减低运费、享有专利、减低原料费、免征出品税等不同奖励。中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑,第1编“财政经济”(5),第4~7页。年4月20日,国民政府公布《工业奖励法》以代替1929年的《特种工业奖励法》。规定凡中华民国公民所办工业符合下列条件之一者,即可申请奖励:(1)应用机器或改良手工制造货物,在国内外市场有竞争力;(2)采用外国最新方法,首先在本国一定区域内制造;(3)应用在本国享有专利权的发明,在国内制造的工业。奖励方法有:减低或免除出口税、减低或免除原料税、减低国营交通事业的运输费、给予奖励金、准许在一定区域内享有5年以下的专利权。1935~1936年,依本条例获奖励的企业有冀鲁制针厂、五洲大药房、章华毛纺厂、天原电化厂、民丰制纸公司、大中华橡胶公司、渤海化学工业公司、开成造酸厂等60余家企业近百种产品获减免税、减低运输费、5年以下专利等奖励。中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑,第1编“财政经济”(5),第113~120页。

        第三,发布一系列函文、训令等,以利用外资,限制外资设厂。年2月27日,国民政府颁布《华侨回国兴办实业奖励法》,规定凡华侨回国兴办建筑、交通、制造、农矿以及其他合法企业,有关各方面应予保护、指导、给以运输便利,并给予奖章或褒状。3月26日,行政院为利用外资案致工商部长训令:(1)在不损失主权范围内,除普通借款外,政府也可与洋商合资经营各种建设事业,并以公司名义经营,但必须有相当的限制;(2)政府投资的公司或华商经营的公司,可以允许洋商投资或合资经营,但必须有下列限制办法:华股须占全部股份51%以上,华董须占多数,董事长及总经理等职应由华人充任,商人合资应受中国公司法及其他法律的限制。中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑,第1编“财政经济”(5),第123页。年在全国工商会议上,简英甫、朱彬元、徐佩璜、吴蕴初以及炽昌火柴厂分别提交了《限制外国工厂案》、《取缔外人在华企业以抵制经济侵略案》、《拟请政府禁止洋商在中国境内设厂制造火柴案》等提案,经内政、外交、财政、实业四部会议讨论,1931年9月,拟订《修正限制外厂办法草案》,主要内容为:(1)实行工厂登记,中外厂家均必须一律登记,以了解外厂在华经营情形,并施行初步的限制,等行之有效后再为第二步的限制;(2)禁止外人经营工业的种类,除国防工业外,民营公用事业也不得加入外股或抵借外债;(3)外厂应缴纳的税收,如出厂税、营业税等,应切实推行,对不缴税者的惩处方法与华厂一律办理。中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑,第1编“财政经济”(5),第135页。这些政策、方案有可以利用外资的积极的一面,又在一定程度上限制了外国资本的无序扩张,从而间接地保护了民族资本的发展。

        第四,扶助、救济民营工商业。年9月,工商部拟具救济已濒危殆各种实业的办法,把丝、茶、火柴、肥皂、卷烟及丝棉织物等行业列为危殆实业。国民政府除努力消除内乱、采用保护政策、减免内地苛杂捐税、浚江修道以利运输外,对丝、茶两业,责成上海市政府召集丝、茶厂商及同业公会商讨联合事宜,组织统一外贸机构,以便直接出口,并由国家制定丝、茶统一标准,以改进丝、茶质量;对火柴及肥皂业,由政府实行火柴专卖,以遏制外商侵略,并责成上海市政府组织对火柴、肥皂原料调查研究及征求改良制造方法,同时,工商部还函请中央研究院及各大学理工学院、各学术团体,共同研究火柴原料及制造;对丝织业,由国民政府向各国交涉减轻丝织品出口税率,并重征国外丝织品进口税;对棉织业,由国家实施保护政策,增加进口税率,减轻内地捐税。中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑,第1编“财政经济”(5),第153~156页。除上述诸行业外,实业部大力救济全国麦粉业。主要措施有:变通出口麦粉原料退税办法;恢复东三省销粉市场;减轻麦粉运费及提高麦粉运输速度;控制新厂设立;实行统制麦粉及变通各区奖金数目。此外,国民政府还统一全国度量衡,办理工厂登记,进行工业统制,加强矿产与原料研究,等等。这些措施在当时的条件下不可能每一件都落到实处,在财政并不宽裕的情况下,对民族工商业资金方面的资助也不是太大,但仍体现了国民政府保护民族工商业的态度,有利于推进民族工商业的发展。

        第二节财政经济改革一、整理税收制度民国北京政府时期税制混乱,中央政府岁入了了可数,像田赋和货物税,年收额达一亿二三千万元,除在纸面上抵充各省代付国家支出项目外,多数被地方截留,中央无法分润。杨荫溥著:《民国财政史》,中国财政经济出版社,1985年版,第5页。盐税和关税的行政权力皆掌握在外国人手中,其中以关税最为明显。南京国民政府建立后,不得不对税制进行全面的改革。盐税改革食盐为中国历代政府的专卖物资。1913年,北京政府与英、法、日、德、俄订立的善后借款合同第5款中,规定中国政府必须对为善后借款担保的中国盐税征收办法进行改革;又规定中国政府在北京设立盐务署,由财政总长管辖;盐务署内设盐务稽核总所,由中国总办1员、洋会办1员主管所有发给引票、汇编各项收入报告、表册各事;在各产盐区,设立稽核分所,设经理1人,由华人担任,协理1人,由外国人担任,此两人等级相同,共同负责征收、存储盐务收入的责任。财政部盐务署编:《民国十八年盐务年鉴》,上海中华书局,1930年版,“总务”之“概况”第82页。协议还规定征集的盐税全部存入外国银行,在支付征收费用之后将余额解交中国政府。第一位任盐税稽核总所会办的是英国人丁恩(SirRichardDane)。丁恩原在印度主管过盐税,他在任盐务会办的5年期间,与中方人员共同努力,对盐税的改革颇有成效。〔美〕杨格著:《一九二七至一九三七年中国财政经济情况》,第21页。年以后,地方截留盐税的现象越来越普遍。1927年,中国盐税税收达6000万元,但上交中央政府的仅有300万元。

        南京政府时期,盐税收入在税收中仅次于关税,1927~1936年,盐税占南京政府税项收入的309%。据杨荫溥著:《民国财政史》第47页资料计算。盐税虽然排在南京政府税收收入的第2位,且经常用来担保偿还借款,但由于关税所承担的偿付债务份额更重,所以在南京政府可自由支配的收入中,盐税与关税的份量相差无几。南京国民政府初期,财政部长古应芬提议将各稽核分所一律撤销,其时由于军事、行政尚未统一,仅撤销了扬州、淮北、松江等处稽核分所。稽核分所被撤销后,所有征收盐税及秤放盐斤等事宜,悉归两淮盐运使、淮北盐运副使以及松江盐运副使接管,其后,安徽、浙江、福建、江西、湖北的稽核分所也相继撤销。财政部盐务署编:《民国十八年盐务年鉴》,“总务”之“概况”第82~83页。孙科继任财政部长后,重新恢复了盐务稽核制度。1927年12月,在上海设立稽核总所,在各产盐区设立稽核分所或稽核处。1928年1月宋子文接任财政部长,撤销了上海稽核总所,在盐务署内设稽核处管理各稽核分所。财政部盐务署编:《民国十八年盐务年鉴》,“总务”之“概况”第83页。1929年1月9日颁布的《财政部盐务稽核分所章程》规定各分所经理、协理应将所收一切税款即时存入财政部指定的银行中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑,第1编“财政经济”(2),第181页。,盐税款不再存入外商银行,使盐税不再总是与外债发生联系。宋子文恢复盐务稽核所,表面上是为了增加税收,实际上带有收回利权的目的。吴景平著:《宋子文评传》,第112页。

        盐务稽核所重建后,即致力于统一税率事宜。1914年,仅食盐一项,税率竟达300种之多。中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑,第1编“财政经济”(2),第240~241页。稽核所主要把低税区的税率予以提高,但大部分附加税则不得不予以保留。至1934年,盐税税率已减至90种,但仍存在差异。陕西税率最低,每市担4角;两浙每市担8角;扬子四岸盐区税率最高,为每市担(连同附税)104元。中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑,第1编“财政经济”(2),第241页。1935年因四川区票盐税率一直低于引盐的税率,且全区税率多至10余种,遂将全川引票盐税率予以简化;1936年将甘、宁、青三省蒙青盐税率分别核定。秦孝仪主编:《革命文献》第73辑,台北版,第112页。1930~1933年,对一些产额较少,设备落后,管理困难的场区进行裁并,被裁盐场有辽宁北镇、庄凤,淮南庙湾、丁溪、东何、拼角、吕四,浙江仁和等。中华民国财政部财政年鉴编纂处编:《财政年鉴》上编,商务印书馆,1935年9月版,第669页。年5月30日,国民政府公布了《盐法》。第1条规定盐就场征税,任由人民自由买卖,无论何人,不得垄断。中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑,第1编“财政经济”(2),第185页。从法律上明确废除2000年来一直传承的食盐专卖制度。《盐法》第24条规定食盐税每100公斤一律征国币5元,不得重征或附加中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑,第1编“财政经济”(2),第187页。,还规定工业用盐和农业用盐免税;而由外国进口的含盐货物如酱油、酱油精及其他调味品,依其所含盐分,照食盐税率征收,并加征倾销税。中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑,第1编“财政经济”(2),第188页。

        但长期形成的盐务积弊决非旬日所能革除,《盐法》的实施面临重重困难。1935年,在国民党“五全”大会上的一件提案中称:惟年来盐商专卖,积弊丛生,流毒社会至深且巨,如盐中搀水和泥及硝土、面汤、石膏等杂质,秽浊不堪,加之短斤少秤,居奇垄断,人民之卫生、经济极遭蹂躏,最显著者如首都发现毒盐,中毒者达百余人,豫省盐价奇昂,方城一带每斤售价一角六分,可换麦八斤、红粮十余斤,乡民以故多淡食,至于私盐充斥、硝盐盛行更是国内普遍之事实。中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑,第1编“财政经济”(2),第205页。由于积弊难除,盐税税收流失依然严重。1931年,估计政府损失税收7000万元,其中4000万元系走私损失,3000万元被盐务人员贪污中饱。1932年,宋子文将盐运使与稽核所予以合并,由最高盐政人员兼任盐运使,从而大大节省了盐政开支。1932~1933年,盐运使经费预算达400万元,1935~1936年仅为50万元。宋子文还整顿盐务学校,大力造就盐务专门人才。〔美〕杨格著:《一九二七至一九三七年中国财政经济情况》,第63~64页。年4月,财政部将两淮、浙、苏、闽、鲁、豫及扬子四岸等盐区盐务缉私部队归由稽核机关接管,并在稽核总所内设立税警科中华民国财政部财政年鉴编纂处编:《财政年鉴》上编,第831页。,接管缉私事务,“将吃空吞旷积弊一律革除”,另外,严厉禁止放私敛费、收私变价、干预外事、藉端需索等积弊。1933年,各区官警达17719人(其中官佐1874人,士警15845人)。中华民国财政部财政年鉴编纂处编:《财政年鉴》上编,第849页。1934年,税警已有特别警察27000人和别动队18000人。据〔美〕杨格著:《一九二七至一九三七年中国财政经济情况》,第64页;财政部盐务署:《民国十八年盐务年鉴》,“总务”第120~121页。

        经过整顿,盐税收入自1930年起大幅度增加。1928年盐税收入为5400万元,若以此作为100的指数,则1930年收入13000万元、指数升为2407,1931年收入15900万元、指数达2944,1934年收入17600万元、指数为3259,1935年收入18400万元、指数为3407,1936年收入21800万元、指数为4037,1937年收入21300万元、指数达3944。据〔美〕杨格著:《一九二七至一九三七年中国财政经济情况》第60页资料计算;秦孝仪主编:《革命文献》第73辑,第112~113页。年开始的盐务改革,仅就增加收入而言,成效相当明显。但食盐是一种生活必需品,盐税主要取自广大普通百姓,国民政府的盐税改革没有采取保障措施,使贫民不纳或少纳盐税,而是普遍增加了此项税率,直接加重了广大人民的负担。盐税改革的成效和不足,参见张生著:《南京国民政府的税收(1927~1937)》,南京出版社,2001年版,第40~69页。征收统税年,统税收入占国民政府税项收入的167%,排在税项收入中的第三位。抗战前十余年中,关税、盐税、统税收入占国民政府税收总额的942%。据杨荫溥著:《民国财政史》第47页资料计算。南京国民政府成立前,即在湖南、湖北、江西三省征收卷烟统税。当时国内卷烟市场外商所占比重较大,根据有关不平等条约规定,设在公共租界里的外商烟草公司和华商烟草公司均可不向政府纳税,租界成为走私漏税的庇护地。

        南京国民政府成立后,烟酒事务由财政部烟酒税处主管。1927年6月,财政部制定《烟酒公卖暂行条例》,废止各省包商及提成经费办法和提给奖金办法。同年8月,颁布《全国烟酒商登记章程》,以图明了各地烟酒产销状况,为整顿烟酒税提供依据。中华民国财政部财政年鉴编纂处编:《财政年鉴》上编,第1079页。年1月,财政部公布《征收卷烟统税条例》,主要内容为:(1)所有卷烟及以烟叶制成的货品,除国内土制的烟叶、烟丝外,均应按规定完纳卷烟统税。(2)卷烟统税为中央国税,由财政部于适当的地点设立全国卷烟统税总处征收,各省应设卷烟税局,由总处酌量筹设。(3)所有进口的卷烟及以烟叶制成的货品,于缴纳进口正税及二五附税后,应按照海关估价再纳卷烟统税的20%;所有在本国境内设厂制造的货品,概应由主管机关以海关估价为标准,税金率225%(即每百元征收225元),后准其行销各省,不再重征其他税捐。中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑,第1编“财政经济”(2),第349~350页。年12月28日,财政部颁布《棉纱火柴水泥统税条例》,规定凡在中国制造或从国外输入的棉纱、火柴及水泥一律完纳统税。绵纱统税分三类,23支以下的粗纱,每百斤征收统税275元;23支以上的细纱,每百斤征收统税375元;其他类型棉纱照海关估价征收统税5%。火柴统税也分三类,长度在43公厘以下或每盒支数少于75枚者,每大箱(7200盒)征收统税5元;长度在43~52公厘或每盒不超过100枚者,每大箱征收统税75元;长度超过52公厘或每盒超过100枚者,每大箱征收统税10元。水泥统税,按每桶(380磅)征收06元。棉纱、火柴、水泥完纳统税,运销各省时,概不另征其他捐税;对国内生产用于出口的棉纱及其织成品、火柴、水泥则免征统税。并明确规定:“不论在租界商埠内外,所有运销之棉纱、火柴及水泥,均应附有完纳统税凭证,违者以漏税论。”中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑,第1编“财政经济”(2),第364~365页。

        年12月21日,财政部颁布《征收啤酒税暂行章程》,规定啤酒税率暂定为按值征20%。中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑,第1编“财政经济”(2),第366页。1933年6月9日,财政部颁布《麦粉税稽征章程》,规定麦粉每包(2223公斤)征税01元,麸皮每包(3024公斤)征税0025元。中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑,第1编“财政经济”(2),第372页。1934年11月9日,财政部颁布《火酒统税暂行章程》,规定凡在国内设厂制造或国外输入的火酒,均应缴纳火酒统税,普通酒精每公斤征收国币013元,改性酒精及木酒精(淡椰子酒及杂醇酒在内)每公斤征收国币0065元。中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑,第1编“财政经济”(2),第391页。宋子文总结改革税制的原则为:减少税收种类,实行统一税率,裁废各种二重税,归并各项税收机关于关、盐、税务三大机关,裁减冗员,实行文官制度及保障制度。转录吴景平著:《宋子文评传》,第122页。尽管没有完全达到上述目标,但国民政府在抗战前的统税收入获得了大幅度增加。若以1927年统税收入的600万元作为指数100,则1928年收入达2970万元,指数为495;1929年收入4050万元,指数为675;1930年收入5330万元,指数为8883;1931年收入8870万元,指数为14783;1932年收入7960万元,指数为13267;1933年收入10500万元,指数为1750;1934年收入11530万元,指数为19217;1935年收入15240万元,指数升为2540。据杨荫溥著:《民国财政史》第47页资料计算。尽管统税从未能扩展到全国,各种统税实施的范围也不一致,但在各自的区域内,确实做到了一物一税,为废除厘金准备了条件。在厘金废除后,商人就免除了厘金时代道道关卡查验、处处税吏刁难的麻烦,不仅节省了货物流通的时间,更重要的是减少了各种勒索的可能性。在发生重征的情况下,财政部还按规定退税,非常有利于经济的发展。张生著:《南京国民政府的税收(1927~1937)》,第114页。裁撤厘金年,清政府筹集镇压太平天国的军费,帮办扬州军务的雷以采纳幕客钱江的建议,向里下河地区仙女庙、邵伯等乡镇劝谕米行捐厘助饷。1854年4月推行到河南、江苏等地州县。当时系向日用必需品抽收1%税款,名“抽厘”,亦称“厘金”。1857年推行到全国。据估计,清末全国18个省厘卡总数(包括分卡)约有2500~3000处。抽厘名为1%,实际上税率任人而定,往往超过10%,各级人员层层贪污,各省更是大量截留,既严重削弱了中央政府的收入,又严重阻滞了货物流通和工商业的发展。

        年7月20日,南京国民政府发布《为裁撤厘金并实施关税自主的布告》,宣称:我国经济日形衰落的原因,固然与政治组织不良有关,但也由于最近数十年来,“外感协定关税之压迫,内受厘金制度之摧残,以致商货艰滞,实业不振”。国民政府认为欲谋求国民经济的发达,只有将厘金及类似厘金的制度彻底清除,以苏民困。类似厘金的各行杂税,节节设卡,物物抽税,虽经商人多方吁请,但以前的政府终怕失去这项收入而不愿改革。“华商之茹苦含痛,固不待言,即外商亦同感不便,病国厉民,莫此为甚。”中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑,第1编“财政经济”(2),第286页。布告定于1927年9月1日为裁撤厘金之期,先在江苏、安徽、浙江、福建、广东、广西六省境内将各种通过税完全裁撤,进口货物改照国定税率征收,国内生产的货物依照出厂税条例征收。由于战争剧烈,军费倍增,加上关税不能自主,1927年裁厘计划未能按期施行。年7月18日,南京政府组成裁厘委员会,以财政部部长、次长,工商部部长、次长,财政监理委员会代表,军事委员会代表,关务署长,赋税局长,各省财政厅长,各特别市财政局长以及各商会联合会及京、沪、粤、汉、平、津各总商会代表及财、工两部聘请的专家组成。中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑,第1编“财政经济”(2),第287~288页。规定最迟在1928年12月31日以前为实行裁厘之期。由于地方割据,利益冲突,后又一延再延,先后把1929年6月30日、1930年10月10日作为裁厘期限,均未能如期实行。直到蒋介石与阎锡山、冯玉祥、李宗仁等的中原大战结束后,1931年1月1日起才正式裁厘。据1928年12月19日财政部编制的江苏、浙江、安徽、福建、江西《五省厘税年额约计表》,从五省征收的厘金旧额达2789万元,裁厘并改办特种消费税后,可得税额1598万元,特税比旧厘短少1190万元。中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑,第1编“财政经济”(2),第288~291页。又据1930年财政部赋税司估计,综计全国裁厘后,中央税收总额的损失当在1亿元以上。但厘金“一日不裁撤,外人即一日以此为借口,而妨碍关税自主之进行”中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑,第1编“财政经济”(2),第304页。,尽管损失较大,国民政府仍决心裁厘。

        为了弥补裁厘损失,财政部拟定了征收特种消费税的方案。特种消费税系采用现代国家特种物品课税主义,仅对国家法律规定的物品课税;而厘金则系物物课税主义,因而特种消费税比厘金课税范围小得多。对日常用品,如米、麦、杂粮、土布、柴草、木炭等都予免税;对奢侈品按125%~175%的税率征收,半奢侈品征75%~10%,日用品仅征25%~5%。在厘金制下,商人运输货品,每经过一所局卡,即须缴纳一次厘金,重复征收、随意订定比率的现象比比皆是。特种消费税,则采取一物一税的原则,仅在货品出产或集中之处收税,没有类似厘金的局卡,且一旦征足税之后,通行全国,不再征收任何税捐。在厘金制下,进口货物纳足进口关税及子口税,而提有子口单者,在单货尚未相离之时,可以通行全国,不纳厘金;改征特种消费税后,对进口货物则按内地同等税率征收。中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑,第1编“财政经济”(2),第303~308页。曾担任国民政府财政顾问的杨格(ArthurNYoung)认为,为了裁厘,国民政府作出了很大的努力,其成功也超出了原有的企望。1934年1月24日,美国驻华公使詹森(NelsonTJohnson)在给美国国务院的报告中写道:“在〔南京国民〕政府控制的地方,厘金几近完全废除。”〔美〕杨格著:《一九二七至一九三七年中国财政经济情况》,第71页。厘金的废除,有利于工商业的发展。国民政府的财政收入(不包括债款),1929年财政年度为33400万元,1937年财政年度增到87000万元。1936~1937年,中国本土每年总收入中,中央政府得87000万元,各省约得53400万元,各县约得19000万元,共计159400万元,全国人均负担3元多。但由于军阀、官吏在正常税收之外的大量勒索,中国人民的负担仍然很重。〔美〕杨格著:《一九二七至一九三七年中国财政经济情况》,第79~80页。二、内外债的举借与整理年,广东国民政府与武汉国民政府时期,共发行内债42480074元。千家驹著:《旧中国公债资料》,中华书局,1984年版,第17页。南京国民政府成立后,就内外债问题采取了一系列举措。

        发行新债,整理旧债年春,国民军占领上海,由于战争方殷,军费开支浩繁,国民政府财政部以江海关二五附税担保,发行公债3000万元,月息7厘,用于军费及政费开支。〔日〕小岛昌太郎编:《支那最近大事年表》,东京有斐阁昭和17年(1942)版,第539页。10月1日,国民政府续发江海关二五附税国库券4000万元,月息8厘,皆经募足额。中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑,第1编“财政经济”(1),第183~184页。上述两债在1932年均改为月息5厘。1927年5月1日至1928年6月30日,南京政府第一个财政年度,准备发行13600万元的各种公债。千家驹著:《旧中国公债资料》,第370页。这些借款是国民军向华北用兵的财政支柱,1927年6月至1928年5月,南京政府军费开支约占总支出的92%。中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑,第1编“财政经济”(1),第533~534页。国民政府其他各主要公债的用途为:(1)金融建设。用于充实中央、中国、交通等银行的资本。包括1928年金融短期公债3000万元、金融长期公债4500万元、1931年金融短期公债8000万元、1935年金融公债1亿元、1936年复兴公债34000万元,以及1930年关税公债2000万元、1935年四川善后公债7000万元、1935年整理四川金融库券3000万元、1936年整理广东金融公债12000万元。(2)交通建设。包括1934年英金庚款公债150万英镑、玉萍铁路公债1200万元、1936年第三期铁路公债12000万元、1937年京赣铁路建设公债1400万元以及1935年电政公债1000万元。(3)水利建设。包括1929年河海工程公债400万元、1937年港河工程美金公债200万美元。(4)生产建设。包括1931年江浙丝业公债800万元、1933年华北救济战区短期公债400万元、1933年美国棉麦借款2000万美元。秦孝仪主编:《革命文献》第73辑,第119~121页。年10月10日,财政部聘任包括张公权、陈光甫、周作民、胡笔江、贝淞荪、胡孟嘉、徐寄NF8D2、徐新六、刘大钧、马寅初、寿景伟、林康侯等人在内的一大批专家学者组成整理内外债委员会。1927年7月至1937年2月,整理内外债委员会召开7次会议,议决整理内外债各项计划。

        年以前国民政府发行的公债都按票面价格打了巨大折扣,有的债券利息高达每月8厘,而且有些必须在短期内按票面价格偿还,这给政府财政背上巨大的包袱,在正常年份拖欠时常发生,若发生非常事件,政府更无力偿还。1931年春,两广籍国民党领袖孙科、汪精卫、胡汉民、陈友仁、陈济棠、李宗仁等宣布反蒋,扣留了两广税收,加重了南京政府的财政困难。同年夏季,华中地区长江泛滥成灾,尤其是九一八事变后日军占领东北三省,劫掠东北三省的税收,更加重了南京政府的财政危机。年12月1日,上海交易市场上的几种主要债券的价格跌落到票值的一半;12月23日,公债只有在低于票面值40%的条件下才能成交。公债市价的暴跌,使上海金融界陷入恐慌。1931年12月,蒋介石下野,宋子文辞职。孙科出任行政院院长,南京国库已一空如洗,仅军费每月即需1600万元,而孙科每月仅能筹款600万元,大部分省政府被拥蒋派控制,故意扣留地方税收。无奈之下,孙科决定在半年内停止支付所有政府债券的本息,这个消息一经证实,上海证券交易所立即停止交易,上海各银行还发生挤兑狂潮,社会各界对孙科的举动反对甚烈。1932年1月17日,行政院被迫发表通告,维持公债库券信用,取消停付本息决议。1月21日,蒋介石复出,担任军事委员会委员长,宋子文担任了行政院代院长兼财政部长。〔美〕小科布尔著:《上海资本家阶级与国民政府》,第104页。蒋、宋甫复职,1月28日,日军发动了“一·二八”事变,突然进攻上海,战事持续到3月3日。“一·二八”事变使上海商业瘫痪,政府财政再一次面临沉重打击。2月18日,宋子文在上海召集银钱界领袖会议,银钱界同意政府减付公债本息。1932年2月24日国民政府发布《关于变更债券还本付息令》,决定每月由海关税划出860万元,作为支付各项债务的基金,利息为长年6厘,还本期限按照财政部拟定的日程表办理。中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑,第1编“财政经济”(3),第103~104页。这个条令把债务基金从每月1500万元减到860万元,利息也相应下调,偿还期延长将近1倍,从而使南京政府的债务负担大为减轻。2月25日,由上海80多个正式团体组成的上海各界救国联合会上书南京政府,表示国难当前,同意政府减付公债本息。综计1932年2月1日止,国民政府欠负公债18种,库券10种,欠负总数达827668845元据中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑,第1编“财政经济”(3),第111~116页资料计算。,预定还清年限最长的公债达21年8个月。但债务整理仍存在许多弊端,债务结构并未经统一整理而简化,每月应付还的本息,计算相当复杂。

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