1918年驻坎拿大总领事馆发的执照 : 中国人移居加拿大的历史始于19世纪50年代。1857年，加拿大不列颠哥伦比亚省发现金矿后，约有4000名华工从旧金山转来此淘金。1881年，加拿大为修建太平洋铁路，招募16，000名华工来作苦力。1885年太平洋铁路竣工，加政府颁布了专门限制中国人入境的“中国移民法”。尽管时间不长，但在该国政府实行的种族歧视政策影响下，同样饱受沧桑和磨难。从所周知，所谓华侨，是指在外国谋生、定居，但保留中国国籍的中国公民。已加入居留国籍者则称之为“某某国华人”，不再称之为“华侨”。考虑到实际情况，从1955年前居住在加拿大的中国移民称之为“华侨”，或按其不同职业身份，称之为“华工”或“华商”等。如果其国籍身份不明确，我们就称之为“华侨华人”，对于国籍身份已明确者，则称之为“华侨”或“华人”。1967年，加政府重新修订移民法（不分种族只按专业接纳移民），从此中国人享有了同其他国家公民同等的移民入境权，加拿大的华侨华人数量开始有较大增长。主要是留学移民、投资移民、技术移民和印支三国的华人再移民。第二次世界大战后，加拿大政府改变政策，特别是从1971年实行多元文化政策以来，华侨华人的处境才逐渐有所好转。
第一节 领 事
一、领事的定义及历史沿革 ---领事（Consuls）在当代是派遣国根据两国协议派驻接受国执行领事职务、在接受国内保护派遣国及其国民（包括法人）权利和利益的政府官员。“Consul”这一称谓在不同历史时期和不同国家有不同的含义和内容。在古代罗马共和国时期指每年选举产生的两个执政官（即元首）的头衔。在古代英国法中指伯爵的头衔。在中世纪后期意大利、法国、西班牙等地中海沿岸国家的商业城镇中，指外国商人推选作为解决其商业纠纷的仲裁人，即“法宜领事” 或“商人领事”。1799～1804年法兰西共和国时期，指三个主要执政官的头衔。在近代国际关系中指一国派驻另一国某地区或城市中代表本国政治、经济和法律利益并为本国国民服务的国家代表。由于近代及至当代各国领事实践千差万别，国际上未给领事一词以统一的定义《奥本海国际法》称“领事是委派国为了各种户的，但主要是为了本国商务和航海利益驻在外国的国家代表”。《简明不列颠百科全书》称领事是“国家任命的政府官员，其职责是保护本国公民在外国的权益，关照他们的商务，并办理签证、护照等例行事务”。《韦伯斯特辞典》、《布莱克法律辞典》、《牛津法律辞典》、《国际公法（和平法）和国际组织术语手删等辞书广泛采用领事是派遣国的“国家代表”（a state agent）或“政府官员”（a Public officer）的观点。
1982年苏联《国际法辞典》称，“领事——派遣国经接受国明示同意委任驻接受国某地区的国家官员，以保护该地区内派遣国及其法人和公民的利益，促进两国政治、经济、科学、文化和其他方面关系的发展，调查并报告接受国该地区内的经济状况和社会政治发展情形”。在欧薮舐狡木哂跋斓陌碌乩频侣匏埂豆史ā啡衔傲焓率怯膳汕补蚊山邮芄砜傻呐汕补幕兀灾葱幸恍└霰鸬墓裆系闹澳埽约氨；づ汕补诮邮芄诘墓竦娜ɡ薄Ｈ毡竟史ㄑЩ岜嘈吹摹豆史ù堑洹芬渤疲焓率恰爸饕；け竟捅竟裨谧ぴ诠桃怠⒕蒙系睦妫晒胰蚊淖ね饣埂薄！段材闪焓鹿叵倒肌烦乒遗勺ね夤牧焓挛傲焓鹿僭薄保治芰焓隆⒘焓隆⒏绷焓禄蛄焓麓砣怂母龅燃叮领馆馆长在内。中国的国际法学者给领事的定义为，“领事是一国为了实行其对外政策，经另一国同意派驻在另一国一定地点，以便在该国一定区域内执行领事职务的人员”。由上述可见，在当代国际关系中，“领事” 一词可泛指领馆馆长、领事官员和领馆，又可特指第二级领事官员的衔名。在本书中，“领事” 一词，除上下文中特有说明外，均指这一含义。
二、领事的职类和等级 ---（一）领事的职类 按照《维也纳领事关系公约》和世界各国普遍的领事实践，领事的职类（Categories of Consular Officers）分为职业领事与名誉领事。
1．职业领事 职业领事（Career consuls）指由国家或政府委任并派遣执行领事职务的职业官员，同名誉领事相对称。职业领事原则上总是派遣国国民；受过专业培训，具备派遣国国内法所规定的资格和条件；属国家行政编制的官员，由政府支付薪金；在任职期间只能专职从事领事工作，不应在接受国内为私人利益从事任何专业或商业活动。国际公约和领事条约给予职业领事以符合其身份的充分的领事特权与豁免，以确保其能代表本国执行领事职务。职业领事又称派任领事（Consules missi）、专业领事（Professional consuls）、受薪领事（Salaried consuls）等。《维也纳领事关系公约》则使用职业领事官员（Career consular officers）的称谓。职业领事是现代领事制度中的核心和主流。世界上绝大多数国家一般倾向于向重要的港口、贸易中心或重要地区派遣职业领事。国际条约、领事条约等文件中有关领事和领事制度内容的规定，凡未特别注明系指或包含名誉领事的，均系指职业领事。《维也纳领事关系公约》的主要内容是对职业领事制度、职业领事官员和以职业领事官员为馆长的领馆的特权与豁免做出全面系统的规定，为世界上包括中国在内的绝大多数国家承认并采纳。中国国内法律法规和政府指令中有关领事的规定，除上下文另有说明外，均指职业领事。中国和其他一些国家迄今只派遣职业领事。
2．名誉领事 名誉领事（Honorary consuls）指由国家或政府在接受国某一地区当地居民中选任的以执行一定领事职务的兼职人员，同职业领事相对称、名誉领事同早期的领事有许多类同之处。根据传统的概念，名誉领事与职业领事不同，可以是派遣国国民，或者接受国国民，或者第三国国民；一般不要求经过特别的职业培训，不属国家编制的官员；通常不领取政府薪金，而是从办理领事事务收取的规费和服务费中提取报酬；在接受国内，一般可以同时为私人利益从事任何专业或商业活动；国际公约和一些双边领事条约给予名誉领事有限的特权与豁免，以确保其有效地执行被授权的领事职务，同时防止其利用领事特权与豁免为个人谋利益。名誉领事又称选任领事（Consules electi）、兼职领事（Non-career consuls）、商人领事（Consuls merchants）、不受薪领事（Unsalaried consuls）等。《维也纳领事关系公约》中使用名誉领事官员（Honorary consular officers）的称谓。名誉领事是现代职业领事在特定情况下的替代或补充。像荷兰、芬兰、瑞士、英国、巴西等许多国家无力在世界众多港口或贸易中心派遣职业领事的情况下，则选任名誉领事承办有限的、但是不可或缺的领事业务，在接受国代表派遣国提供和加强领事服务。世界各国没有统一的名誉领事制度，对名誉领事制度的规定因各自的传统和习惯不同而各有不同。《维也纳领事关系公约》第三章对名誉领事制度、名誉领事官员和以名誉领事官员为馆长的领馆所享有的特权与豁免做出具体规定，供公约成员国任意选用，对规范名誉领事制度起了积极的推动作用。各国可自由决定是否委派或接受名誉领事官员。
（二）领事的等级 关于领事的等级（Classes of Consuls），按照《维也纳领事关系公约》的规定和世界各国普遍的领事实践，领事官员分为总领事、领事、副领事和领事代理人四个等级，但并不限制任何缔约国对馆长以外的领事官员设定衔名之权。各国既可采用上述四级领事官员的衔名，也可采用其本国法律规章规定的任何其他衔名，诸如副总领事、代理领事、助理领事、准领事、领事随员、随习领事、主事随员、主事学习员、主事、领事秘书、随习主事、译员等。《维也纳领事关系公约》生效后，各国给予领事官员的衔名也逐渐趋向统一。在实践中，各国派出领事官员使用的衔名，以《维也纳领事关系公约》规定的四级领事官员的衔名为多、对于使用该公约规定之外的领事官员衔名，以接受国承认和接受为限。中国国内法规定并承认或接受的各级领事官员为：总领事、副总领事、领事、副领事、领事随员或者领事代理人。
现将各国通常派遣任用的各级领事官员介绍如下： l．总领事 总领事（Consuls-general）是第一等级、也是最高等级的领事官员。总领事一般担任总领事馆馆长，负责一个较大而重要的领区的工作；有时还领导领区内本国的领事馆、副领事馆、领事代理处或领事办事处的工作。有时总领事除担任一个总领事馆的馆长外，还兼任驻另一国或儿个国家的总领事。例如，中国驻苏黎世总领事兼任驻列支敦士登总领事。总领事还是大使馆执行领事职务的最高一级的官员、在此情况下，一般由负责此项工作的公使或参赞兼任总领事。例如，中国政府派往驻美国、加拿大、澳大利亚等大使馆负责领事工作的参赞兼任总领事。有的国家是由大使兼任总领事的，例如比利时驻华大使就兼任总领事。《维也纳领事关系公约》、中国同外国签订的领事条约和中国国内法都确认总领事为最高一级领事官员。中国派遣并接受担任领馆馆长的总领事，或外交官兼任总领事。
2. 副总领事 副总领事（Deputy Consuls-general，or Vice Consuls-general）是在一些国家的领事官员制度中位于总领事之后的 级领事官员，派往总领事馆担任馆长的助手，协助馆长工作。在领馆馆长不能执行职务或缺位时，可被授权暂时代理领馆馆长的职务。《维也纳领事关系公约》中没有明确列出副总领事的衔名。中国同意大利、阿根廷、巴基斯坦和老挝等国签订的领事条约规定，副总领事为位于总领事之后的一级领事官员。《中华人民共和国领事特权与豁免条例》中也确认副总领事这一地位。在实践中．中国、泰国、伊朗、俄罗斯、德国、美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等许多国家都委派并接受副总领事。
3．领事 领事（Consul） 是位于总领事或副总领事之后的一级领事官员。在总领事馆内，领事作为总领事或副总领事的助手，分管某一方面的工作，承担分派的领事职务，例如商务领事、科技领事、文化领事、教育领事等。在领事馆内，领事可任馆长领事或非馆长领事。在《维也纳领事关系公约》规定的四级领馆馆长中，领事是第二级领馆馆长的衔名。
4．副领事 副领事（Vice-consuls）是在领事官员制度中位于领事之后的一级领事官员。副领事可以担任副领事馆馆长；或者担任总领事馆或领事馆中总领事或领事的助手，承办具体领事职务，例如担任翻译、签证官员或护照官员等、《维也纳领事关系公约》、中国同外国签订的双边领事条约和中国国内立法都确认副领事这一地位。在实践中，包括中国在内世界上大多数国家都接受或派遣副领事。只有少数国家将副领事的名称专用为名誉领事的衔名。
5．领事随员 领事随员（Consular attache） 是指一些国家领事官员制度中位于副领事之后的一级领事官员，协助领事或副领事承办一定的领事职务，例如承办护照、签证、公证认证等事务。《维也纳领事关系公约》中未明确列出领事随员的衔名。中国同意大利、阿根廷、巴基斯坦、蒙古、老挝等签订的领事条约规定，领事随员为位于副领事之后的一级领事官员。《中华人民共和国领事特权与豁免条例》也确认领事随员这一地位。在实践中，包括中国在内世界上许多国家都承认并派遣领事随员，只有少数国家不承认也不接受领事随员这一职衔。
6．领事代理人 领事代理人（Consular agents） 是指在领事官员制度中位于副领事之后的一级领事官员。按照《维也纳领事关系公约》规定，领事代理人可为第四等级的领馆馆长，也可为非领馆馆长的领事官员；各国可自由决定是否设定或承认由派遣国并未派为领馆馆长的领事代理人主持的领事代理处；对此种领事代理处执行职务的条件，以及主持代理处的领事代理人可享有的特权与豁免，由派遣国与接受国协议决定。关于领事代理人的地位，不同的国家、不同的历史时期，有不同的规定。一些国家的领事条约，如 1958年苏联德国领事条约、1959年中苏（联）、中捷（克斯洛伐克）领事条约、1959年苏联奥地利领事条约等，根本不承认领事代理人为职业领事官员。有的国家将领事代理人的名称专用于名誉领事的衔名。在承认领事代理人为职业领事官员的国家中，对领事代理人的职务、训练、报酬、管辖、国籍和任命方式等方面的规定．更类似名誉领事，而不同于职业领事。一般来说，领事代理人可以在接受国从事其他营利职业，下必事先接受领事业务的训练，仅执行某种授权的领事职务，以收费而不以薪给的方式取得报酬，本人可为任何国家的国民。他们处于行使监督权的领馆的直接管辖之下，由外交部根据有关领馆的推荐任命。
根据1951年《英国和法国条约》、1955年《法国和意大利条约》和《法国和瑞典条约》规定，领事代理人可以是派遣国、接受国或者第三国的国民，“经接受国同意由行使监督权的领事发给委任证书”予以任命，可以在接受国从事营利的其他职业。在美国，领事代理人由同务卿根据监督领馆的推荐任命，以协助具有地区管辖的领馆（监督领馆）执行某些法律和条例所规定和授权的有限的领事职务；领事代理人根据业务的重要性，工作的分量和所获得的薪俸分为三个等级，在主管领事直接监督下工作；领事代理人是为特定地区的特定任务而任命的，不可转任；应优先任命有资格的美国公民，在没有美国公民的情况下，也可任命非美国公民为领事代理人。中国在1979年加入《维也纳领事关系公约》前，不承认领事代理人为领事官员；在加人该公约后，中国同外国签订的领事条约和《中华人民共和国领事特权与豁免条例》都承认领事代理人为一级职业领事官员。但是中国未派遣也未接受外国派遣领事代理人。
7．主事 主事（Chanceliers）是一些国家派往驻外使领馆中承办文秘、档案及行政事务的官员。在中国，1916年公布的《外交官领事官官制》及1930年公布的《驻外使领馆组织条例》中规定，“大使馆使馆设主事一人至二人，总领事馆领事馆设主事一人或二人，承长官之指挥，分掌档册登载缮定，及庶务事项”；1934年中央政府外交部规定，“驻外各使馆，应指定主事一人，办理该馆会计出纳庶务，及其他杂务等项”。中华人民共和国成立后，驻外使领馆中不设主事一职，有关事务由使领馆的有关行政技术人员承办。
8．随习领事 随习领事（Pupil consuls） 是一些国家驻外领事官员的衔名，其地位位于副领事之后。在中国，1916年公布的《外交官领事官官制》和1930年公布的《驻外使领馆组织条例》规定，随习领事为位于副领事之后的第四等级领事官；总领事馆、领事馆和副领事馆可酌情委派随习领事一人或二人；“随习领事承长官之指挥，分掌文书及调查事项”。中华人民共和国成立后，中国外交部曾向驻外领馆委派过随习领事，不久即废除这一衔名。
9．领馆秘书 领馆秘书（Secretaries of consular post），亦称领事秘书（Consular secretaries），指一些国家派往其驻外领馆中担任一定领事职务的官员。1926年《苏联领事章程》规定．领馆秘书为苏联国家公务人员，“各级领馆秘书负总领事馆、领事馆或副领事馆办公室之全责”，凡遇有领事患病或离馆时，“则代理各该馆领事的职务”。1976年《苏联领事章程》规定，苏联驻外领馆中的领馆秘书属领事官员。中国不派遣这一衔名的领事官员。
第二节 领事关系
一、领事关系概述 ---领事关系（Consular Relations）指一国官员被允许在另一国领土上代表国家行使领事职务所形成的两个国家之间关系.总称。这是国与国官方进行经常联系的一种形式，协商解决涉及两国国家利益及国民人身财产权利和利益问题的重要渠道。（－）领事关系的建立 根据国际法和国际领事实践，具有国际法主体资格的卞权国家才有能力建立相互间的领事关系。国与国之间建立领事关系可通过不同的方式：（1）双方就建立领事关系达成协议。中国1971年同圣马力诺和1995年同摩纳哥公国建立领事关系时都是经过双方政府谈判达成协议而建立的。（2）两国同意建立外交关系就意味着同意建立领事关系。中国同绝大多数同家在建立外交关系的同时也就建立了领事关系，无须做出特别声明或另订协议。（3）在同意建立外交关系的同时另订协议建立两国领事关系。中国政府同美国政府通过谈判同意于1979年1月1日起建立外交关系，同时又于1月31日谈判达成关于相互建立领事关系和开设总领事馆的协议。中国上述领事实践符合《维也纳领事关系公约》的规定。根据国家主权平等的原则，领事关系应当建立在平等互惠的基础上。
（二）领事关系的发展 两国在未建交之前建立的领事关系是两国间惟一经常性的国家关系，是两国官方进行经常联系的一种形式，为两国建立外交关系疏通道路。在这种情况下，领事关系构成外交关系的初步。1971年中国冈圣马力诺建立了领事级正式关系。随着两国友好交往的发展，从1991年7月15日起，中、圣两国将领事级正式关系升格为大使级外交关系。两国建交后的领事关系，表现为两同互派领事官员在对方领土上执行领事职务，一般形式为大使馆设立领事部或指派外交官执行领事职务；两国政府（或经过大使馆）通过谈判达成协议互设领馆；视领事工作需要在总领事馆或领事馆所在地以外设立领事馆或副领事馆、领事代理处或开设作为领馆组成部分的办事处；签订双边领事条约和各项专门领事协定；进行领事磋商，安排主管领事业务的高级官员互访，及时解决两国领事关系中发生的问题，凋整和发展双边领事关系。在国家实践中，上述各项活动是适应两国发展外交关系的需要并往往配合重大的外交行动而进行的。领事官员在执行领事职务时，应尊重接受国的法律规章，通过各种形式的友好交流活动，加强同领区地方当局的联系，介绍本国的方针政策，增进双方的了解和友谊，促进两国在政治、经济、贸易、科学、文化、教育、旅游等方面的合作与交流．在大使馆指导下，为推动两国国家关系的全面发展服务。在两国保持外交关系的情况下，领事关系是外交关系不可缺少的组成部分。
（三）双边领事关系的联系渠道 双边领事关系的联系渠道有：中央领事机关的相应官员互访，定期或不定期地进行两国政府间的领事磋商；中央领事机关同派遣国使馆领事官员的沟通、联系和交涉；派遣国领馆和领事官员同领区当局的沟通、联系和交涉。在特殊情况下，派遣国领馆和领事官员可同接受国中央当局联系。领事磋商（Consular Consultations ）是两国政府之间在中央领事机关（领事司）的级别上就两国领事关系中实际存在的问题举行定期或不定期会晤和商谈。磋商的日的在于交流情况，交换意见，寻求解决问题的办法；检查两国有关条约和协议执行情况，加强合作和交流，及时调整两国领事关系，为发展两国国家关系消除误会、清除障碍、疏通渠道。每次领事磋商的级别（领事司司长或副司长）、时间和地点由双方通过外交途径商定。领事磋商是两国政府间协商解决涉及公民和法人实际利益问题的有效途径，为各国政府所重视。中国已同俄罗斯、蒙古、朝鲜、韩国、日木、缅甸、哈萨克斯坦、土耳其、沙特阿拉伯、匈牙利、波兰、德国、澳大利亚、加拿大、美国等国建立了领事磋商渠道。
（四）领事关系的中止和断绝 当两国外交关系恶化时，往往导致两国领事关系的恶化。1960年中国和印度以及1978年中国和越南两国关系恶化时，都导致双方关闭领馆和撤走领事官员。关闭领馆是两国领事关系恶化的重要标志，是两国关系中一项具有重大政治意义的外交行动；在这种情况下，往往导致两国中止或在事实上部分中止领事关系，但仍可保持着外交关系。当两国中断外交关系时，往往也撤领闭馆中断领事关系。但是，两国断绝外交关系并不当然断绝领事关系。在断绝外交关系的情况下，保持一定水平的领事关系是两国外交关系的一种延续，有利于双方处理两国间的问题；但是否保留领事关系，由当事国决定。在国际关系中，一些国家因财政困难等内部原因决定暂时闭馆或撤馆，同因两国关系恶化而撤馆在性质上根本不同。
（五）领事关系在国际关系中的作用 在当代，领事关系是国家处理对外关系的重要手段。国家根据政治。经济的利益和外交政策的需要决定建立、发展、调整、维持或终止领事关系。国家在领事关系中的重要举措（如设馆、撤领、提升或降低领馆级别等）在国际关系中都具有重要的政治意义。在国际关系中，涉及领事关系最具有政治敏感性的问题是建立领事关系是否构成对接受国国家或政府承认的问题。传统国际法对此并无明确规定，《维也纳领事关系公约》只对具有国际法主体资格的主权国家之间的领事关系做了规定，也无涉及承认问题。一些国家在不同历史时期基于不同的政治经济利益和外交政策的需要有着不同的领事实践，国际法学者也无一致意见。一种观点认为，由于领事任命只是为了工商航海利益，而且只有地方的重要性而无政治后果，因此某国派领事到一个新成立的国家的一个区域去执行职务，井不构成对该新成立国家的间接承认。另一种观点认为，派遣国正式任命而接受国发给领事证书接纳一名领事的事实即构成双方的间接承认。还有一种观点认为，派遣国单纯的留置或更换领事而未正式请求接受国颁发领事证书的行为，并不构成承认。另外，在国际关系中还有的国家允许一个本国尚未完全承认的国家派驻领事来代表该国利益，以此与被完全承认的建交国家相区别。以上各种观点和国家实践，都反映了关系国政治经济利益的需要。中国坚决反对任何同中国建立外交关系的国家同台湾当局建立包括领事关系和互设领馆在内的官方关系和进行官方往来。
二、中外领事关系简介
（一）清朝时期的中外领事关系 ---1．鸦战争前的中外领事关系 在很长的历史时期内，中国是个自足自给的中央?权的?建?国。中国的?建?治者对外国人基本上采取开放和容纳的政策，而且以皇帝?准的方式赋予外国人以必要的权利，允许外国人与中国通商，到中国旅游、朝圣、留学，在中国定居并同中国人通婚等，同时对他们加以保护。但是，16世纪西方列强向东方实行殖民主义扩张时，到中国沿海和边境进行海盗活动和野蛮掠夺，迫使?国人改变了对外国人的态度。1517年，八艘配备武器的葡萄牙船闯入广东珠江口，开炮?威，强占屯门，“筑室立寨”，“剽?行旅”，“?人抢船，势甚猖獗”，直至1521年，明朝宫廷派兵才把这些?盗赶走。此后，葡萄牙人又闯到福建的泉州、福州和浙江的宁波等地进行?盗活动，均遭到明朝官军的打击。1571年，西班牙人占领菲律宾，?酷屠?在马尼拉的中国人；1584年西班牙人甚至扬言，派50O0名西班牙人就可以征?中国。俄国在16世纪末和17世纪初武力征服西伯利亚东部各民族后，继续向南扩张，企图吞?中国?龙江流域，?到清朝?方的抵抗和?制。17世纪初，荷兰人攻占澳门未遂,又侵扰厦门。1637年，英国人也驱?舰到中国，炮击虎门炮台。曾任驻华公使的美国作家霍尔康（Chester Holcombe）在他191O年所著的《中西关系概况》一书中，曾这样谴责16—17世纪西方人在中国沿海所?下的?行：“......这些所谓和平商业的开拓者的所作所为，说不上像友好的文明人，而只能说是?盗行径。他们不仅理应为帝国（指当时的中国——引者注）所拒绝，而且简直该被中国当局?手??掉。
这些人不断骚扰中国南部海岸，抢劫、破坏城镇，几十、几百地杀死无辜的男女和儿董，然后‘和平地’扬长而去。或者，他们 登上大陆，?迫中?人给他们筑堡垒，以走妇女，抢夺当地人的所有财物，践踏了人道和文明的一切准则。” 由于西方殖民主义者的海盗行径和炮舰政策，迫使?国当局改变了对西方人的看法和政策，采取?格?范措施，实行海禁和“闭关?国” 政策。为保护本国人民的安全和利益，中国当局对西方殖民主义国家要求派驻官员、开放口岸、发展贸易等一概加以拒绝。随着国势的安定，清朝?治者于1685年（康熙二十四年）下令开放海禁，指定广州、漳州、宁波、云台山等四个地方为对外通商口岸。1689年8月，清廷与俄国签订的《尼布楚条约》中也规定开放两国的边境口岸进行贸易。然而，面对西方列强?狂的?夺和扩张，清廷在与西方国家的贸易和交往中仍然采取一系列的?范和限?措?。例如，开放的四个通商口岸中，后来只限广州一地同外国通商，而且规定外国商人只能同官方指定的商行进行交易。这引起了西方殖民主义国家的?烈?满。他们在其“炮舰政策”一时不能得逞的情况下，就企图借助派遣领事等办法以?破清廷的?制。例如，1719年5月，俄国派遣伊兹玛依洛夫率团来华，打算与清廷签订商约，建立领事机构，派遣常驻领事官员。该团成员一等秘书劳伦特·朗克就是俄国政府拟派驻中?的总领事，但是，清廷未予承认和接受，只称他为“事务官”1722年5月，中国与俄国?生?境?纷，清廷即把劳伦特·朗克?逐?境。1836年英国委派义律为广州“领事”。清廷虽然同意?律?辖在广州的英国商人和水手，称他为英国在华的商务总监督，但是不承?他为领事。另据外国的一些资料记载，法国和美国也曾向广州派遣过“领事”，但是当时中同官方未?认他们的“领事”身份，也不?认他们为外国国家或政府派遣的“正式代表”，只承认他们为商人，不能直?与中国?方接洽事务。由此可见，在?片战?之前，中国未正式与外国建立领事关系。
2．鸦片战争后的中外领事关系 1840年，英国?动?略?国的鸦片战争。?国?败，被??地?款，签订包括领事条款在内的??辱?的不?等条约，开始了中外不平等领事关系的历史。1842年8月，英国政府用炮舰威?清廷签订《江宁条约》，规定“自今以后，大?帝?准英国人民带同所属家眷，寄居大清沿海之广州、福州、厦门、宁波、上海等五处口岸，贸易通商无碍；且大英国君主派设领事、管事等官驻该五处城邑”。1843年中英《虎门条约》进一步规定，英国在中冈的领事享有领事裁?权。1843年 11月 8日，英国原驻印度马德拉斯野战队上尉巴富亚以英国首任驻上海领事身份抵沪。这是外国派驻中国的第一名领事?员。1843年至1844年上半年，英国先后向上海、广州、宁波、厦门、福州等五个口岸派遣了领事。1844年10月，法国同中国签订《黄浦条约》，规定“大法兰西皇上任凭设立领事等官在中国通商之五口地方”。法国在上海和广州先后设领。1844年7月，美国同中国签订《望厦条约》，除规定了其他西方列?在华攫?的?权外，还增加一条所谓‘’最?国条款”，规定“如有利益及于各国，合众国民人应一体均沾”。美国、俄国、德国等国也在中国各口岸设领。这是外国在中国设立的第一批领馆。
清廷在外国设领是在19世纪7O年代以后。自明清以来,由于国内政治经济原因，当时的封?统?者是?禁本国人民“出洋” 的。对中国人在国外遭受殖民主义当局的屠杀，采取”概不闻问” 的态度，根本谈不上对在国外的本国侨民进行保护。16O3年（明万历三十一年），西班牙殖民主义者在菲律宾屠杀华侨二三万人，西班牙曾派员到中国通知此事。明朝朝廷竟回答说：“所杀华人，皆系私自出洋，罪在不赦。” 174O年（清乾隆五年），发生荷兰殖民主义者在爪哇、巳达维亚（今雅加达）屠杀华侨近万人的“红溪?案”；第二年荷兰殖民主义者派使者来华谢罪，乾隆却回答说：“大朝弃民，不惜背租宗庐墓，出洋谋利，朝廷概不闻问。”但是，到了19世纪70年代，由于契约华工的大量出国以及他们在国外遭?的种种非人待遇，才引起清朝朝野人土的注意。同时，当时华侨商人在东南亚等地经过长期的苦心经营，形成一定的经济实力，引起清朝洋务派和维新派的重视。1868年7月28日，清廷派遣蒲安臣赴美，与美国签订中美《天津条约》续增条款，规定中国可向美国各通商口岸派驻领事官员。1874年6月26日，清廷与秘鲁留汀《通商条约》，规定互派使臣和领事。1877年11月17日．清廷与西班牙签订《会订古巴华工条款》，规定互派领事。1877年，清廷驻英使臣郭嵩焘奏称，新加坡有侨民数十万，“请设领事，以资统辖”，据此清延任命当地侨商胡璇泽为驻新加坡领事，这是中国向外派遣领事之始。随后，中同在横滨、汉城、小吕宋、旧金山、纽约、南非洲、澳洲等地也设立了领事。但是，中国在外设领却遭到多方刁难。
从1842年至190O年十几个国家先后同清廷签订了享有领事裁判权条款的不平等条约。据此，他们驻在中国的领事，可根据其本国的法律，对在中国的本国侨民行使民事、刑事和商事的管辖权。为此，有的国家还在中国的一些城市中建立了租界，设置警察，成立领事法院，甚至派遣军队驻扎。中法《黄浦条约》就规定，法国“任凭派拨兵船在五口地方停泊，弹压商民和水手，俾使领事得有权威”。外国凭借一系列不平等条约，单方面在中国享有领事裁判权，严重侵害了中国的主权。清廷没有能力以一个主权国家的身份，在互惠的基础上，同外国建立平等的领事关系。（二）中华民国时期的领事关系 以孙中山为首的革命党人发动资产阶级民主革命，1911年1O月10日举行武昌起义，?翻了清王朝的封建?治，建立了中华民国。1912年1月1日，孙中山在南京宣誓就职临时大总统，组成中华民国临时政府，并宣布1月1日为民国建元的开始u针对列强妄图扼死临时政府的?谋，孙中山采取了一系列巩固政权和维护国家主权的措施，以实现民族独立、民权自由和民生幸福的奋斗目标。对内，“本革命之三民主义、五权宪法以建设中华民国”；对外，“持和平主义，与我友邦益增睦谊，将使中国见重于国际社会”，要求列强废除一切不平等条约和在华特权，以摆脱中国在国际上的半殖民地地位。为此，孙中山制定了《同民政府建国大纲》和“救济中国” 的《国民党之政纲》。但是，由于列强相互勾结又相互利用，变本加厉地争夺在华利益和势力范围，加之国内军阀混战．孙中山制定的目标未能实现。但是，孙中山果断、坚决、巧妙地通过外交途径处理1912年2月荷兰殖民主义者在印尼迫害华侨事件，保护了华侨的生命财产安全和正当权益，取得了中华民国成立后在外交卜的第一个重人胜利，在海外引起了强烈反响。
在中华民国时期，中外领事关系呈现十分复杂的局面。一方面，国民党政府作为一个主权国家的政府，在同外国建立外交��系和领事政策，是中国外交关系和外交政策的组成部分。以最大限度地维护中国国家和国民在国外的权利和利益，为发展和调整外交关系和实现外交政策的目标服务。中华人民共和国的对外领事关系可分以下五个阶段介绍。
1．新中国“一边倒” 外交战略及其对外领事关系（1949年5O年代末）从中华人民共和国成立到5O年代末，中国外交的基本战略是“一边倒”,即联苏抗美，中苏结盟，同社会主义阵营的其他国家一道，反对美国和以美国为首的帝国主义阵营的侵略、颠覆和干涉。在美苏激烈对抗的复杂国际环境中，中国为自己找到了盟友和合作伙伴，打破了以美国为首的帝国主义阵营对新中国所采取的政治孤立、经济封锁和军事威胁政策，使年轻的共和国在多年的战争废墟上站立起来，巩固了人民政权，为恢复和发展国民经济争取到社会主义国家和其他友好国家必要的物质和技术援助；在国内外环境十分严峻的情势下，赢得了一场不得不进行的抗美援朝战争，维护了国家安全、独立和主权，为捍卫亚洲和世界和平做出了重大贡献。根据毛泽东主席制定的“另起炉灶” 的方针，新中国“不承认国民党政府同各国建立的旧的外交关系，而要在新的基础上同各国另行建立新的外交关系。对于驻在旧中国的各国使节，我们把他们当作普通侨民对待”。由此，新中国不承认任何外国向国民党政府派遣的任何外交、领事机构和外交、领事人员的合法地位，关闭了外国在华设立的全部外交、领事机构；同时彻底废除了历届中国政府同外国签订的一切不平等条约，彻底取消外国在中国单方面享有的一切特权，包括领事裁判权；根据独立自主和平等互惠的原则，同外国谈判建立和发展新型的领事关系。
（1）同社会主义国家建立领事关系 在这一历史时期，中国对外关系的主要任务是联合社会主义国家，争取和团结民族独立国家和各种民主力量，反对帝国主义的侵略和战争政策，保卫世界和平，于是，中国政府首先同建交的社会主义国家建立和发展领事关系。同苏联的领事关系。1949年1O月3日中国同苏联建交。同年12月27日，经中国外交部同意，苏联驻上海总领事馆开馆。1950年初，中国政府代表团和苏联政府代表团在莫斯科会谈时，苏联政府提出拟在中国设立11个领馆，即在哈尔滨、沈阳、大连、天津、迪化（现名乌鲁木齐）、疏勒（现名喀什）设立总领事馆，在广州、满洲里、承化（现名阿勒泰）、塔城、伊宁设立领事馆。中国政府对此表示同意。195O年6月，中国驻苏联大使馆照会苏联外交部提出，中国政府享有在苏联开设与苏联政府在中国开设同等数目领馆的权利，中国政府决定暂时在海参崴、赤塔、阿拉木图开设三个总领事馆。经苏联政府同意，上述三个总领事馆于195O年7月开馆。1951年8月2日，苏联驻华大使馆向中国政府提出要求在绥芬河开设副领事馆。中国外交部复照表示，“中国政府认为绥芬河离哈尔滨不远，在绥芬河之侨民及其他问题，由苏联驻哈尔滨总领事馆与在哈尔滨的松江省外事处联系解决即可”，婉拒了苏联的要求。
同捷克斯洛伐克的领事关系。1950年3月23日，捷克斯洛伐克驻华大使代表政府向中国外交部提出，捷拟在上海设立总领事馆，在沈阳、天津、广州设立领事馆。中国政府建议，两国按照平等互惠原则互相设立同等数目的领馆；中国准备在捷克斯洛伐克设立一个领馆，捷克斯洛伐克可在上海设立总领事馆，照顾南方各地包括广州的商务。195o年4月，捷驻华大使馆和中国外交部就中捷两国互设总领事馆事互换照会达成协议。捷驻上海总领事馆随即开馆。同波兰的领事关系。195O年11月10日，波兰驻华大使馆照会中国外交部提出，由于两国商业往来频繁，即将成立的中波合营轮船公司经理部设于天津，波要求在天津设立领事馆。同年11月17日，中国外交部复照同意。波驻天津领事馆遂于1951年1月开馆。1954年4月，中国外交部同意波兰将驻天津领事馆迁往上海。1955年6月1日，波兰驻华大使馆照会中国外交部称，由了波中两国在政治、经济、文化等各方面的发展，波兰需将驻上海领事 馆升格为总领事馆。中国外交部6月17日复照表示同意。但是，中国外交部在11月1日为波兰驻上海总领事颁发领事证书时指出，波兰驻上海总领事的领事任命书中所提领区过大（包括中国华东和中南十个省），中国外交部提出将领区定为江苏、安徽、浙江和福建四省。
同朝鲜的领事关系。1950年12月26日，朝鲜驻华大使馆照会中国外交部提出，朝鲜拟在沈阳设立总领事馆。1951年1月12日，中国外交部复照表示，中国方面同意朝鲜驻华大使馆在沈阳设立联络所；1952年8月6日，中国又同意朝鲜在图们市设立驻在员办事处。1955年7月，朝鲜驻华大使馆和中国外交部互换照会达成协议，中国政府同意朝鲜在沈阳设立总领事馆，撤销驻沈阳联络所；在图们市设立领事馆，撤销驻图们市办事处、经中国政府同意，朝鲜驻图们市领事馆于1957年4月6日迁往长春。1960年2月15日，朝鲜驻长春领事馆升格为总领事馆。同年2月25日，朝鲜关闭了驻沈阳总领事馆。1959年5月7日，朝鲜驻华大使馆提出朝鲜拟在上海设立总领事馆；经中国外交部同意，朝鲜驻上海总领事馆于同年11月开馆。1964年2月6日，朝鲜政府决定关闭驻长春和上海的总领事馆。综上所述，在50年代，中国在同社会主义国家建立外交关系的同时，及时建立和发展双边领事关系。这种领事关系，是有关国家根据自己的需要，在平等互惠的基础上，经过友好协商和谈判或互换照会达成协议而建立起来的，并随着形势的不断变化通过友好协商和谈判及时进行调整。为总结实践经验并指导双边领事关系，中国在1959年1月和6月以及1960年5月，先后同德意志民主共和国、苏联和捷克斯洛伐克谈判签订了双边领事条约，将双边领事关系用条约形式巩固下来。
（2）同民族主义国家的领事关系 为尽快打破美国等西方国家封锁和威胁中国的包围圈，中国政府制定了睦邻友好政策，争取同邻国建立相互信任、友好合作的正常国家关系；联合并支持新独立的民族民主主义国家，努力为新中国营造一个相对安全的周边环境和国际环境。与此相适应，中国在与周边国家和一些民族主义国家建立外交关系的同时，主动同这些国家建立正常的领事关系。实事求是地解决双边关系中的问题。同印度尼西亚的领事关系。1950年8月28日，中国驻印尼大使馆照会印尼外交部提出，旧中国在印尼境内设有驻雅加达总领事馆及驻泅水、棉兰、巨港、坤甸、望加锡、槟港等领事馆。中国大使馆拟派领事和特派员到上述各地接收并开设领馆。同年10月20日，印尼外交部复照中国大使馆称，由于印尼全国将进行华侨登记，印尼政府考虑暂予延缓中国在印尼各地设领的请求，待华侨登记后再决定设立领馆的数目和地点。同年11月13日，中国驻印尼大使馆再次向印尼外交部长表示，印尼政府拖延中方设领之举，是完全不符合广大中国侨民之愿望的，并要求继续进行设领谈判。1951年3月15日，印尼外交部复照中国大使馆称，印尼政府在互惠的基础上，同意中国设立驻雅加达总领事馆，驻棉兰、马辰、望加锡领事馆。中国驻上述各地的领馆于同年4月1日正式开馆。如何解决历史遗留下来的旅居印尼华侨的双重国籍问题，是中国和印尼两国领事关系中亟待解决的迫切问题。
1951年11月28日中国驻雅加达总领事馆就此发表声明，郑重指出，“出身于印度尼西亚共和国的华侨的国籍问题是中华人民共和国政府与印度尼西亚共和国政府之间的问题，必须由两国政府通过正常外交谈判才能获得最合理解决”。印尼政府对此表示同意。双方于1954年11月开始谈判，很快达成协议。1955年4月22日，两国外长在雅加达签署了《中华人民共和国和印度尼西亚共和国关于双重国籍问题的条约入1955年6月，周思来总理在北京同来访的印尼总理阿里·沙斯特罗阿米佐约就这个条约的目的和实施办法充分交换了意见，达成谅解并进行换文。1960年12月中国和印尼双方制定并公布了《关于双重国籍的条约的实施办法》。1961年5月，两国正式开始办理选籍工作。选籍的结果，大部分按照条约规定具有双重国籍的华人都选择了印度尼西亚国籍。中国和印尼之间的双重国籍问题基本上得到了解决。这既符合华侨本身的长远利益，也符合印度尼西亚人民的根本利益。尽管后来印尼同中国的关系出现 曲折，印尼1969年4月又单方面宣布废除同中国签订的双重国籍问题条约，但是中国通过签订和执行这一条约所显示的和平协商解决历史遗留问题、发展同周边国家睦邻友好关系的诚意和政策，已载人史册，昭示天下。
同印度的领事关系。1950年5月8日，印度驻华大使馆照会中国外交部称，印度任命辛哈为印度驻疏勒（现名喀什）总领事接替原总领事沙地。中国外交部当即答复称，设领问题应通过双方谈判解决。1950年7月19日和21日，中印双方互换照会达成协议，中国政府同意印度在上海设立总领事馆，印度政府同意中国在加尔各答设立总领事馆。印度驻上海总领事馆于1950年8月8日开馆。中国驻加尔各答总领事馆于同年10月开馆。1952年6月，中国政府建议印度在拉萨设立总领事馆，中国在孟买设立总领事馆。1952年8月2日，印度驻华大使馆向中国外交部递交备忘录称，印度政府同意将印度驻拉萨的使团改为总领事馆，并同意中国政府在孟买设立总领事馆。1952年9月15日，印度驻拉萨总领事馆开馆。1953年1月，中国驻孟买总领事馆开馆。对于印度在喀什设领问题，中国外交部于1953年8月门日答复印度驻华大使馆称，中国政府曾决定不在新疆设立一般的对外通商口岸，因而不能同意印度在喀什设领的要求。
同缅甸的领事关系。1954年12月12日，中国和缅甸两国总理发表联合公报称：“由于中缅两国人民间往来频繁，两国总理同意在两国适当城市互设总领事馆，并希望此项设领事宜在不久将来实现。”1955年6月8日，中国驻腊戌总领事馆开馆．1962年3月26日迁往曼德勒，1964年3月3日闭馆。1955年6月29日，缅甸驻昆明总领事馆开馆。（3）同资本主义国家的领事关系 中国政府根据同中国建交的资本主义国家的实际需要．实事求是地处理同他们的领事关系。对一些尚未与中国达成设领协议的国家，中国也通情达理地暂时允许他们派员去中国有关地方设立办事机构，处理领事业务。同瑞典的领事关系。从1950年6月23日到1954年12月29日，瑞典驻华大使馆多次向中国外交部提出，瑞典拟在上海设立领事馆，在天津、青岛设立名誉领事馆；在上海设领之前派人去上海设立处理侨务的机构。中国外交部对此分别答复称，关于中瑞两国相互设领问题，应在平等互惠的基础上通过双方谈判解决，“瑞典在上海任何有关处理侨务之机构，如大使馆办事处之类之设立，须俟中瑞两国关于相互设领问题取得协议后始能确定”，但同时表示，在此之前，作为一项暂时性办法，中国外交部同意准许一位先生以瑞典驻华大使馆外交官的身份暂时驻上海办理侨务。
同瑞士的领事关系。1950年12月24日，瑞士驻华公使馆照会中国外交部称，瑞士希望就在上海设立总领事馆事同中方进行商谈，并要求在设领前中国承认包括前总领事在内的三名官员作为使馆留沪人员。同年12月6日，中国外交部复照瑞士驻华公使馆，同意瑞士三名官员以使馆留沪人员的资格暂驻上海办理侨务。1951年10月23日和10月30日，瑞士驻华公使馆和中国外交部就中瑞互设总领事馆事达成协议。瑞士联邦政府同意中国在日内瓦设立总领事馆，由中国自行决定开馆时间；中国政府同意瑞士在上海设立总领事馆。
同英国的领事关系。1954年6月4日，为照顾英国政府的要求，作为一种特殊安排，中国政府同意英国驻华代办处派一名外交官以办理侨务人员的身份驻在上海。1954年9月17日，英国驻华代办处一名参赞到达上海并开始办公。1967年5月22日，中国政府决定取消上述安排。综上所述，从新中国成立到6O年代初，根据平等互惠的原则通过外交谈判或换文达成协议，13个外国在中国设立了3O个领馆；中国在8个国家设立了14个领馆。中国同民主德国、苏联和捷克斯洛伐克三国签订了双边领事条约。
2．国际上反排华和中国“文革”动乱时期的中外领事关系（6O年代初至60年代末）以苏联为首的社会主义阵营同以美国为首的帝国主义阵营之间对抗和斗争的形势，到6O年代发生了巨大变化。1956年2月苏共2O大召开后，社会主义阵营内部出现意识形态分歧，中苏关系恶化，直至党和国家关系破裂。中苏之间不仅就国际共产主义运动总路线等问题进行公开大论战，苏联方面还采取一系列行动直接向中国施加压力。苏联单方撕毁合同，撤走专家，停止援助；1962年偏袒印度挑起中印边界冲突；策动中国新疆6、7万居民外逃，直接威胁中国的国家安全。1965年3月苏共策划召开部分共产党和工人党莫斯科会议，破坏国际共运的团结，标志着原来意义上的社会主义阵营从此不复存在。中国“一边倒” 的战略宣告终结。苏联加强对“社会主义大家庭” 内部控制，提出“有限主权论” 和“社会主义大家庭” 论，1968年组织五国联军人侵捷克斯洛伐克；在中苏边境不断增兵，对中国直接进行军事威胁，1969年挑起“珍宝岛之战”。
与此同时，苏联利用美国陷于越南战场不能自拔和准备调整对外战略的时机，对美国发动“缓和” 攻势，以期加强“华约” 与“北约”抗衡和经互会与欧共体竞争。美国出于与苏联全球争夺的需要，1966年表示要对华采取“遏制而不予孤立的政策”，表示要扩大同中国的非官方接触，并在此后中美第129次会谈中，美国代表第一次用“中国政府” 称呼中华人民共和国政府。中国本来可以抓住这一时机，从国家安全利益出发，对美国和苏联采取区别对待的策略，以改变中国南北腹背受敌的严峻国际形势。然而，此时的中国外交却受到了“左倾” 思想的严重干扰。1965年中国提出了“世界农村包围世界城市” 的“世界革命”战略。在中国国内也随之发动了旨在反帝反修的所谓“文化大革命”。这一错误战略思想在1966年和1967年的中国对外交往中曾一度占了主导地位。受其干扰和破坏，中国的正常对外交往活动曾一度处于半瘫痪和严重混乱的局面。在短短的二三年内，中国同建交和半建交的40多个国家中的近3O个国家发生了严重的外交纠纷。1967年，在中国首都北京，甚至连续发生了砸印度、缅甸、印尼驻华大使馆和火烧英国代办处的“二砸一烧”事件。在中国与一些第三世界友好国家的交往中也发生了不愉快的事情。“世界革命” 的错误战略思想和“文化大革命”的动乱使中国在世界上一度处于十分孤立的状态。
这一时期，中国对外领事关系也受到冲击、干扰和破坏。苏联采取一系列步骤向中国施压并恶化两国的关系。1962年7月6日和8月16日，苏联先后关闭了驻乌鲁木齐总领事馆和驻伊宁领事馆。同年9月25日和9月28日又关闭了驻哈尔滨总领事馆和驻上海总领事馆。至此苏联关闭了驻华的全部领馆。958年以后，印度公开向中国提出大片领上要求，并与1962年10月在中印边界挑起大规模武装冲突，恶化中印两国关系，关闭驻上海和拉萨的两个总领事馆。中国政府决定，从1962年12月15日起撒销中国驻加尔各答和驻孟买的两个总领事馆并撤回两馆人员。印度尼西亚在1965年“九·三 O” 事件后反华排华，恶化两国关系，先后关闭了驻上海和广州的两个总领事馆，中国驻马辰、用加锡和棉兰三个领事馆也无法继续进行正常工作。中国政府决定上述三馆暂时停止办公，将领事和领馆工作人员撤至雅加达待命。1967年10月27日，中国政府宣布暂时关闭驻印尼的全部领馆。1962年，丹麦、捷克斯洛伐兑、瑞土因财政困难或其他原因也相继关闭了他们驻中国的领馆。到60年代末，外国驻中国的领馆减少到6个，其中，越南3个，波兰2个，尼泊尔1个。中国驻外国的领馆减少到5个。
3．“一条线、一大片’”的对外战略及中外领事关系（70年代初至80年代初）毛泽东对世界形势的基本估计是，当前的世界仍处在‘’战争与革命” 的时代，“战争引起革命”，‘’革命制止战争”，但是革命是不能输出的。从1968年起，毛泽东和周恩来发觉并着手纠正“世界革命” 的错误对外战略，实行对外战略大调整，经过反复的调查研究后提出“一条线、一大片”战略方针。所谓“一条线”，是指从中国出发，经过日本、澳大利亚、新西兰，再经中东到欧洲直至美国连接成一条线；所谓“一大片”，是指在“一条线”周围的国家和地区。这一战略的实质是：在“一条线、一大片” 的范围内，结成广泛的“联美遏苏” 国际反霸统一战线，集中力量反对苏联霸权主义。
美国在6O年代末和7O年代初也在对其对外战略作重大调整。1969年1月，尼克松上台后就急于从越南战场上脱身，以消除国内的反战情绪，集中力量对付苏联，夺取世界霸权。为此，美国需要借重中国。从197O年10月开始，尼克松总统多次表示，要在有生之年访问中国，并通过多方面向中方发出愿意改善双边关系的信息。毛泽东对尼克松的表示做出了积极回应。1971年4月，中国邀请美国乒乓球队访华，以“乒乓外交” 揭开了中美关系正常化的序幕。同年7月，美国总统安全事务助理基辛格秘密访华并发表《公告》，宣布尼克松总统将应邀访华；8月2日，美国正式支持恢复中国在联合国的席位；10月25日，第26届联大通过恢复中华人民共和国在联合国的一切合法权利和立即把蒋介石集团代表从联合国的一切机构中驱逐出去的提案。1972年1月，基辛格及其助手黑格来华为尼克松访华做最后准备。同年2月，尼克松总统访华，中美双方在上海发表联合公报。1973年2月，基辛格访华，中美双方同时宣布在对方首都设立联络处。此后，中美双方多次折冲樽俎，求同存异，努力为实现中美关系正常化清除障碍。1978年12月15日，中美双方达成关系正常化协议，16日同时发表建交公报和各自政府声明。1979年l月 1 日，中美正式建交。与此同时，中国根据毛泽东主席提出的“三个世界”划分的理论，不仅重视和加强同第二世界国家的政治合作与经济往来，支持西欧国家联合自强的政策；而且更加强了与第三世界国家的团结与合作，共同进行反帝、反殖和反霸的斗争。贯彻执行“一条线、一大片” 战略的积极结果是：中国先后同7O多个国家建立了外交关系，恢复了中国在联合国和安理会常任理事国的合法席位，实现了与日本、美国等西方发达国家之间的关系正常化，恢复、发展、巩固了中国与东欧及周边国家的双边关系，在美苏激烈争夺世界霸权并对中国安全构成直接威胁的复杂国际环境中，维护了中国的国家主权、独立和安全。
随着对外关系的逐步开展，中国与外国的领事关系也逐步恢复并有所发展。首先，中国与7O多个国家建立了外交关系，同时也建立了领事关系。中国通过驻接受国大使馆领事部和被委派执行领事职务的外交人员执行领事职务，调整和发展与接受国的领事关系，促进两国友好合作关系的发展。1973年10月24日，中国外交部和加拿大驻华大使馆互换照会达成协议，中加两国政府同意建立领事关系，并相互委派领事官员。加拿大政府同意中国政府在温哥华设立总领事馆，中国政府同意加拿大政府在广州或上海设立总领事馆。此后，中国先后同日本、罗马尼亚、澳大利亚等国通过互换照会达成互设领馆的协议或通过谈判签订互设领馆的协定，促进了与有关国家领事关系的发展。在1978年底中国共产党十一届三中全会以前，外国在中国设立的领馆只有4个，即波兰驻上海和广州总领事馆，尼泊尔驻拉萨总领事馆以及日本驻上海总领事馆。中国在外国设立有7个领馆，即中国驻革但斯克、日内瓦、卡拉奇、亚历山大、大阪、温哥华总领事馆和驻桑给巴尔领事馆。纵观70年代，中国经过对外战略大调整，同7O多个国家建立了外交关系，然而同这些国家相互设领却很少，远远不能适应同这些国家发展双边关系的需要。究其原因主要是：在美苏激烈争霸世界的背景下，中国虽然改变了“世界革命”的战略，但是一些国家对中国仍然怀有戒心；中国受“文化大革命”一系列政策的束缚和影响，没有全面对外开放，没有发展对外领事关系的迫切需要。中国主管部门对领事关系在促进国家双边关系中的重要作用认识上的局限性，也是制约这一时期中外领事关系发展的因素之一。
4．独立自主的和平外交战略与中外领事关系（1978年至1989年）1978年12月，中国共产党第十一届三中全会决定把全国的上作重点转移到社会主义现代化建设上来。此后，中国对其国内政策进行一系列调整，坚持四项基本原则，拨乱反正，进行经济政治等一系列改革，实行对外开放政策。在国际上，改变原来的“一条线、一大片” 战略，调整和发展同美国和苏联的关系，实行独立自主的和平外交战略。邓小平认为，和平和发展成为时代的两大主体，要和平、求合作、促发展已成为时代的主流”，“战争与革命” 与“和平与发展” 二者既有密切联系，又有重大区别。中国的社会主义现代化建设要求必须有一个安定的国内环境和和平的国际环境。中国愿意在和平共处五项原则的基础上，同所有的国家建立和发展友好合作关系；中国实行全方位的对外开放政策，愿在平等互利原则的基础上，同世界各国和地区广泛开展贸易往来、经济技术合作和科学文化交流；中国奉行独立自主的方针，对待任何国际问题，都从中国人民和世界人民的根本利益出发，根据事情本身的是非曲直，独立自主地确定自己的立场和态度；中国永不称霸，不与任何大国结盟；中国永远属于第三世界，反对霸权主义，维护世界和平，促进共同发展。从1981年起，中国逐步停止了与美国实际存在的战略联盟关系，并与美国政府就台湾问题和美国售台武器问题进行了艰巨的谈判，最终于1982年签订了《八·一七公报》，使中美正常的国家关系得以发展。此后，中国开始调整与苏联的关系，建议双方就消除两国关系障碍问题进行磋商。经过长达6年12轮的磋商，终于促成了1989年5月的中苏最高级会晤，实现了两国关系正常化。中国提出“一国两制” 和平统一祖国的主张，就中国恢复对香港行使主权同英国进行谈判并发表中英联合声明；就中国恢复对澳门行使主权同葡萄牙进行谈判并发表中葡联合声明。与此同时，中国按照和平共处五项原则全方位地改善和发展同周边邻国、西欧各国、东欧各国、非洲国家和拉丁美洲国家的关系。到1989年底，同中国建交的国家达131个。与此相适应，中国的领事工作从指导思想和方针政策上也做了重大调整。
（二）加入《维也纳领事关系公约》 《维也纳领事关系公约》系1963年4月24日订于维也纳，世界上大多数国家加人了该公约。公约的规定成为公约成员国之间处理双边领事关系的准则。十一届三中全会后中国实行对外开放政策，一些国家急切地希望同中国建立和发展领事关系，以保护本国国民和公司法人来中国进行经济、贸易合作和交流的权益。由于中国尚未加人《维也纳领事关系公约》，这些国家担心在中国设领后，其领馆和领事官员的特权与豁免无法律保障，领事职务难以顺利执行。1979年上半年中国同几个国家商谈发展领事关系时都遇到了这些问题。为全面发展同各国的领事关系，经过认真研究后，中国于1979年7月3日申请加入《维也纳领事关系公约》，同年8月1日起该公约对中华人民共和国发生效力。中国加人《维也纳领事关系公约》是中外领事关系史上的一个重大行动，有利于中国和外国发展领事关系，有利于中国根据公约的规定处理同外国领事关系中出现的各种问题，有利于保护中国国家和国民在外同的合法权利和利益。从此，《维也纳领事关系公约》成为中国同外国发展和调整领事关系的法律依据，中外领事关系进人了一个全面发展的新时期。
（2）积极同外国互设领馆 相互设立领馆是两个建交国之间巩固和发展双边关系的重要步骤。1979年1月，设上来。此后，中国对其国内政策进行一系列调整，坚持四项基本原则，拔乱反正，进行经济政治等一系列改革，实行对外开放政策。在国际上，改变原来的“一条线、一大片” 战略，调整和发展同美国和苏联的关系，实行独立自主的和平外交战略。邓小平认为，和平和发展成为时代的两大主体，要和平、求合作、促发展已成为时代的主流，“战争与革命”与“和平与发展” 二者既有密切联系，又有重大区别。中国的社会主义现代化建设要求必须有一个安定的国内环境和和平的国际环境。中国愿意在和平共处五项原则的基础上，同所有的国家建立和发展友好合作关系；中国实行全方位的对外开放政策，愿在平等互利原则的基础上，同世界各国和地区广泛开展贸易往来、经济技术合作和科学文化交流；中国奉行独立自主的方针，对待任何国际问题，都从中国人民和世界人民的根本利益出发，根据事情本身的是非曲直，独立自主地确定自己的立场和态度；中国永不称霸，不与任何大国结盟；中国永远属于第三世界，反对霸权主义，维护世界和平，促进共同发展。从1981年起，中国逐步停止了与美国实际存在的战略联盟关系，并与美国政府就台湾问题和美国售台武器问题进行了艰巨的谈判，最终于1982年签订了《八·一七公报》，使中美正常的国家关系得以发展。此后，中国开始调整与苏联的关系，建议双方就消除两国关系障碍问题进行磋商。经过长达6年12轮的磋商，终于促成了1989年5月的中苏最高级会晤，实现了两国关系正常化。中国提出“一国两制” 和平统一祖国的主张，就中国恢复对香港行使主权同英国进行谈判并发表中英联合声明；就中国恢复对澳门行使主权同葡萄牙进行谈判并发表中葡联合声明。与此同时，中国按照和平共处五项原则全方位地改善和发展同周边邻国、西欧各国、东欧各同、非洲国家和拉丁美洲国家的关系。到1989年底，同中国建交的国家达131个。与此相适应，中国的领事工作从指导思想和方针政策上也做了重大调整。
( 1）加入《维也纳领事关系公约》 《维也纳领事关系公约》系1963年4月24日订于维也纳，世界上大多数国家加人了该公约。公约的规定成为公约成员国之间处理双边领事关系的准则。十一届三中全会后中国实行对外开放政策，一些国家急切地希望同中国建立和发展领事关系，以保护本国国民和公司法人来中国进行经济、贸易合作和交流的权益、由于中国尚未加人《维也纳领事关系公约》，这些国家担心在中国设领后，其领馆和领事官员的特权与豁免无法律保障，领事职务难以顺利执行。1979年上半年中国同几个国家商谈发展领事关系时都遇到了这些问题。为全面发展同各国的领事关系，经过认真研究后，中国于1979年7月3日申请加人《维也纳领事关系公约》，同年8月1日起该公约对中华人民共和国发生效力。中国加人《维也纳领事关系公约》是中外领事关系史上的一个重大行动，有利于中国和外国发展领事关系，有利于中国根据公约的规定处理同外国领事关系中出现的各种问题，有利于保护中国国家和国民在外国的合法权利和利益。从此，《维也纳领事关系公约》成为中国同外国发展和调整领事关系的法律依据，中外领事关系进入了一个全面发展的新时期。
（2）积极同外国互设领馆 相互设立领馆是两个建交国之间巩固和发展双边关系的重要步骤。1979年1月，中国政府同美国政府达成关于互相建立领事关系和设立总领事馆的协议。中国同意美国在广州和上海设立总领事馆，美国同意中国在旧金山和休斯顿设立总领事馆。1979年8月24日，中国外交部和美国驻华大使馆通过换文达成协议，确定了中国驻旧金山总领事馆和驻休斯顿总领事馆以及美国驻上海总领事馆和驻广州总领事馆的设馆事宜及各馆领区。从1979年10月至1989年底，中国政府先后同法国、德意志联邦共和国、意大利、日本、加拿大、英国、厄瓜多尔、巴西、罗马尼亚、十耳其、西班牙、墨西哥、澳大利亚、智利、比利时、苏联、朝鲜、瑞士、波兰、阿联酋、泰国、列支敦士登、匈牙利、伊朗等国政府，通过互换照会或外交谈判达成互设领馆的协议。与此同时，中国政府还同美国、日本、澳大利亚等国政府就互相增设领馆达成协议。截至1989年底，中国在22个国家设立31个领馆；19个国家在中国5个城市设立25个领馆。
（3）签订双边领事条约 新中国成立后的3O年间，以美国为首的西方资本主义国家长期对中国采取敌视态度，即使70年代中国实行外交战略大调整同许多资本主义国家建立外交关系后，西方国家从未放弃“西化”’中国和颠覆中国现政权的战略阴谋。中国不得不采取一切措施防范西方的颠覆阴谋，加之中国国内的法制建设还处在初创阶段，因此，中国在同西方国家发展领事关系时，从未准备主动同他们谈判签订领事条约或领事协定；对待社会主义国家，中国除同苏联、德意志民主共和国和捷克斯洛伐克签订了领事条约外，对其他社会主义国家提出的签订领事条约的要求也未积极响应。直到1978年1O月，当有的国家提出愿同中国谈判签订领事条约或领事协定时，中国仍然主张在原则上不单独同外国签订领事条约或协定，有关领事事务仍由双方按照一般国际惯例及本国的法律法规处理。中国于1979年8月加入《维也纳领事关系公约》。从此，中国可以按照公约的规定来处理同公约成员国的领事关系，但是在处理同非公约成员国的领事关系时仍然缺乏法律依据。由于《维也纳领事关系公约》签订以来世界政治经济形势和国际关系已经发生巨大变化，该公约关于领事职务和领事特权与豁免的规定已经不能满足处理许多国家双边领事关系和领事事务的需要，必须另订国际条约或协定来调整。在领事实践上，越来越多的国家通过签订双边领事条约来解决实践中遇到的问题。美国同中国建交后，就积极主张同中国谈判签订领事条约，以便作为美国国家的法律来协调美国各州的法律，处理同中国之间的领事事务。1979年11月，中美两国政府就缔结中美领事条约在北京开始谈判。1980年9月17日双方正式签署中美领事条约。1982年1月19日双方在北京互换批准书。1982年2月18日中美领事条约正式生效。这是中华人民共和国与资本主义国家签订的第一个领事条约。这个条约是中美双方在平等互惠和相互尊重的基础上，通过充分协商和正式谈判达成一致后签署的，彼此享有同等权利井承担同样义务，是一个平等的领事条约。截至1989年底，中国还先后同南斯拉夫、波兰、朝鲜、匈牙利、意大利、蒙古、墨西哥、保加利亚、土耳其、老挝、伊拉克等 国签订了领事条约。同德意志民主共和国、苏联和捷克斯洛伐克重订了领事条约。这些领事条约的签订和实施，大大巩固和加强了中国同有关国家的领事关系。
（4）签订互免签证或签证费的协议 为方便与建交国家官方和民间的往来和交流，中国政府还就互免签证和简化签证手续同有关国家达成协议。截至1989年底，中国同26个国家达成互免签证协议；同14个国家达成互免签证费的协议；同9个国家就简化签证手续达成协议；同19个国家就简化民航机组人员和民航办事处人员签证手续达成协议。这些领事协议的签订和实施，为双方从事经济、贸易、科技、文化、体育、教育交流的人员提供了方便，促进了双边关系的深人发展。
( 5 )．两极格局瓦解后的中国外交战略和中外领事关系 （1989年至1998年）从1989年初开始，东欧和苏联政治、经济和杜会发生突变。由于苏联戈尔巴乔夫所推行的“改革”极大地削弱了社会主义的威信和共产党的领导地位，影响所及，波兰、匈牙利、捷克斯洛伐克、德意志民主共和国、罗马尼亚、保加利亚、阿尔巴尼亚等国的共产党和工人党在三年多一点时间内相继失去政权，南斯拉夫联盟共和国发生分裂；苏联也在1990年3月从宪法中删去了关于苏共在社会、政治中领导地位的规定，于1991年12月宣告解体。苏联解体，华沙条约国组织解散，美苏争霸世界的两极格局消失。世界进人一个大动荡、大转折时期。各种力量重新分化组合，世界朝着多极化的方向发展。美国凭借经济和军事实力毫不掩饰地推行霸权主义和强权政治。中国面临东欧和苏联剧变的巨大冲击和美国联合西方国家借1989年“六·?” 风波对中国施加压力和?裁的威胁。中国的社会主义会不会垮，中国能否抓住和利用世界经济一体化发展的良好机遇，顶住霸权主义和强权政治的压力，把改革开放和社会主义现代化建设坚持下去，是世界普遍关注的大问题。
邓小平综观全局，及时提出了“冷静观察、沉着应付、稳住阵脚、韬光养晦、有所作为” 的战略方针。他指出，不管国际形势如何变化，中国都要在和平共处五项原则的基础上从容发展同所有国家的友好关系，不依社会制度和意识形态的异同论亲疏；中国要保持警惕，谁也不怕、谁也不得罪，朋友要交、心中有数：要韬光养晦，埋头苦干，不扛旗不当头，过头的话不说，过头的事不做；要真正扎扎实实地抓好经济建设，不要耽搁；中国在国际舞台上不是无足轻重，是能够并且应该有所作为，讲公道话，办公道事。在邓小平提出的战略思想和方针指引下，中国顶住了东欧剧变和苏联解体的冲击，打破了美国和其他西方国家联合制裁中国的图谋；实现了对香港恢复行使主权，维护了国家的主权和尊严；中国不断扩大对外开放，加快了中国现代化建设，取得了举世瞩目的成就，促进了国际间经济合作的发展。截至1998年底，中国同160个国家建立了外交关系，同220多个国家和地区开展了多方面的交流与合作。为实施上述中国的对外战略方针，这一时期中国的领事工作也有了迅速、深人的发展
全面贯彻执行领事工作方针政策。中国通过驻接受国的领事机构和领事官员全面贯彻执行领事工作为外交工作和国家经济建设服务的方针，为促进中外双方在经济、贸易、科技、文化、教育、体育、旅游等方面的合作和交流，牵线搭桥，提供各项领事服务和便利。教育境外的中国公民遵守接受国的法律法规，尊重当地人民的风俗习惯，同当地人民友好相处，为促进接受国的经济繁荣和社会进步，以及中国和接受国的友好合作与交流发挥积极作用。同时，全面加强领事保护，确保中国国家和国民在国外的权利和利益。根据中华人民共和国有关法律、中国缔结和加人的国际条约，包括《维也纳领事关系公约》、中外双边领事条约和各项领事协定，以及国际惯例；中国驻外领事机构和领事官员为在国外的中国公民和法人，包括中国香港同胞、澳门同胞和台湾同胞，提供领事保护，并及时向他们提供各项领事协助和领事服务。为此，中国外交部在总结多年领事实践的基础上公布了中国领事保护指南，规定了实施领事保护和提供领事协助及领事服务的范围和限制。建立领事磋商渠道。领事磋商是两国政府间协商解决涉及公民和法人实际利益问题的有效途径，为各国政府所重视。
中国实行改革开放政策后，同外国的经济、贸易、科技、文化、教育、体育等各方面的交流日益频繁，人员往来也日益增多，在双边领事关系中遇到的问题也随之增多，需要及时处理和解决。中国政府十分重视通过领事磋商来处理和解决这些问题。中国已同俄罗斯、蒙古、朝鲜、韩国、日本、缅甸、哈萨克斯坦、土耳其、沙特阿拉伯、匈牙利、波兰、德国、澳大利亚、加拿大、美国等国建立了领事磋商渠道。1997年中国和加拿大两国政府签订的领事协定中还规定，“缔约双方同意不定期就双方共同关心的领事事务进行磋商”’。在此期间，中国政府还妥善处理了与香港回归有关的领事事务，继续与有关国家就设领问题进行谈判并互设领馆、谈判签订领事条约和领事协定，全方位地促进同各国的领事关系。截至1998年底，中国在国外设立58个领馆；外国在中国设立64个领馆。此外，外国在中国香港特别行政区设立总领事馆56个，领事馆二个，名誉领事馆46个。中国同37个国家签订了领事条约或领事协定。中国同52个国家签订了互免签证协议。这些领事条约和领事协议，巩固和发展了中国同有关国家的双边领事关系。 |
