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        1916年美国政府签发给华侨的绿卡 : 中国不宜承认“双重国籍”:兼答部分海外华人和媒体 --- 国籍是指一个人作为一个特定国家的成员而隶属于这个国家的一种法律身份。基于这种法律身份,特定的个人与特定的国家之间存在权利、权力、义务的法律关系,因而对于个人和国家都具有不言而喻的重要意义。国籍法是一国决定谁具有它的国籍,因而是它的国民或公民的一种国内法。它是处理国籍问题的法律。世界各国的国籍法中关于固有国籍的规定不尽相同,有的采用出生地主义,有的采用血统主义,有的采用合并主义。这种国籍法所采取的原则上的差异,必然会产生各国有关国籍问题的严重分歧和国籍的积极冲突;这一问题涉及面广,头绪繁多,往往牵涉到有关国家之间的外交关系。中国对于“双重国籍”的放弃,近年来在侨务领域也不时被旧话重提,反映出不同看法,甚至在一定层面上出现了要求中国政府恢复“双重国籍”的呼声。最近据媒体报道,这种主张再度雀起。有鉴于此,笔者考察了中国国籍法传统的形成以及现实的国际实践,对此主张作出否定的应答。

        一 旧中国国籍立法史:单一国籍传统我国历代封建王朝都对华侨问题漠然视之,谈不上系统的侨务政策,更不用说制订保护华侨权益的国籍法。大批华侨成为无以寄望的海外“孤儿”,倍受外国殖民者的欺凌与掠夺。鸦片战争后,清朝统治者那种唯我独尊的虚幻盛景已不复存在。随着洋务运动的开展,洋务派的外交知识日益增多,逐渐接受了国际法的外交准则。同时,海外华侨的经济实力不断巩固加强,而其所受居留国政府的压迫也实属罕见。在洋务官僚的直接推动下,适应侨情的变化,晚清政府为保护华侨权益做出了有限的努力。这样,在保护华侨的外交活动中,就不可避免地触及到华侨的国籍问题。最早涉及国籍问题的双边条约是签订于1868年的《中美续增条约》(即《蒲安臣条约》),其第5条、第6条申明了两点:第一,两国侨民有申请加入对方国籍的权利;

        第二,中美两国人民移入对方国家,一国国家保留对自己侨民的国籍权。这两项原则成为清政府以后制订国籍法的重要基础。肇始于光绪年间的中荷对荷属华侨的争夺以及制止改籍华人利用治外法权在国内滋事的舆论压力最终促使了国籍法的产生。①1909年清政府制定并颁布了旧中国历史上第一部国籍法《大清国籍条例》(以下简称《条例》)。《条例》采用的父系血统主义为主的原则, 体现了法律制定主体的男性?制色彩,是与当时在国际上占主导地位的出生地主义国籍法立法原则不相符。之所以如此,不是因为当时的立法知识问题,而主要是受当时的社会影响所致,主要是因为《条例》的制定与颁布明显地受到当时社会形势的影响:这部法律从起草到颁布只用了不到一个月的时间,它是在荷属东印度殖民地(即当今的印度尼西亚)华人认同祖国的海外华人的积极努力与清政府拉拢利用海外华人的共同产物。另外,《条例》还对于放弃中国国籍作出了严格限制,体现了强烈的单一国籍倾向。清政府从此理所当然的具有保护海外侨民的权利,而荷兰殖民者将失去对华侨的控制。荷兰政府当然不能容忍这样一个事实。

        为了抵制中国国籍法,1910年2月,荷兰政府随即公布了以出生地主义为原则的“荷属东印度籍民条例”。这样,荷属印尼华侨就具有了双重国籍。这也是中国双重国籍问题之起源。《大清国籍条例》是一部血统主义浓厚、主权意识较强,同时汲取了某些西方法意精神的进步法规。它注重传统,从法理上为维护海外华侨的利益提供了重要保障,也有助于海外华人对祖国的认同。其所体现的一些法理原则如:继有籍中的妻从夫籍原则,原始国籍中的父系血统主义原则,继有国籍中的有限出籍原则等一直影响到以后南京国民政府制订的国籍法。1912年11月18日,孙中山领导的中华民国政府以“中华民国元年法律第四十号”之名义颁布了《中华民国国籍法》(这部国籍法经过修正后于1914年11月30日又重新颁布)。从法律发展史的角度分析,在一些规定上,1912年国籍法比1909年的《大清国籍条例》有所进步。进步之处在于从“尊重人权,保全国体”的角度认识华侨的地位,不再把华侨仅仅当作可资求援的对象;对于放弃中国国籍放宽限制,体现对于个人权利的尊重(也体现出单一国籍倾向);对于出生地主义更多采纳,符合国际潮流。

        1929年以蒋介石为首的南京国民政府又颁布了民国历史上第二部国籍法。除了承认母系血统主义之外,这一部国籍法则比1912年的国籍法有所退步,往往会导致海外华人的双重国籍问题,并因此导致对海外华人的司法管辖权分歧和国家间关系的紧张。 可以看出,中国国籍立法已经形成了一些传统。在立法目的方面,都具有保护和利用华侨的因素。在国籍原始取得方式上,中国一向坚持血统主义为主,这是扩大中国外交保护的制度基础。之所以如此,是因为中国自近代以来一直是移民输出国,采取血统主义使得中国对第一代华裔移民及其后代提供必须的外交保成为可能,否则采取出生地主义就无法在必要时候为第一代华裔移民的后代提供外交保护。另外,中国还基本上一直坚持单一国籍原则,力求避免双重国籍冲突,双重国籍问题的解决也一直与印度尼西亚有天然的关系。

        二 新中国国籍法律问题:从国际外交政策化到国内法律化以血统主义为原则的《大清国籍条例》,“反映出海内外华人的普遍心态以及海外华侨对祖国的强烈的认同意识”,“在当时符合大多数海外华侨的愿望”。其对于确认海外华侨国籍方面的规定,后为民国时期的 1912 年国籍法和 1929 年国籍法所继承和发展,成为海外华侨华人联系祖国的纽带,“在一定时期内对海外华侨权益的保护产生了一定的正面作用,对历届中国政府的华侨华人政策产生过影响”,是其后中国侨务工作的法律依据,也是华侨成为中国“革命之母”,并于辛亥革命和抗日战争时期掀起两次爱国高潮的重要原由。血统主义国籍法增强了海外华侨“对祖国的向心力和叶落归根的民族意识”,“对传播中华民族的文化,发扬海外华侨的民族主义精神,促进华侨社会的团结,无疑都起了不可抹杀的作用。” 新中国国籍问题的解决直到一直与中国所处的国际环境和中国外交关系的发展相联系。具体而言,主要与东南亚国家有关,解决这一问题的突破口在于中国与印度尼西亚达成的协议。

        从1949年到1954年,中国虽然没有就国籍问题立法,但是中共中央若干次对外发布的华侨工作文件坚持了双重国籍原则,甚至鼓励华侨在海外闹革命。这一举措一直为东南亚国家所担忧,因为华侨在这些国家有着相当的经济影响和一定的政治力量,他们担心华侨会给本国带来不安全。另外,朝鲜战争结束之后,国际形势的变化使得中国进行亚非拉外交成为必要和可能。中国的亚非拉外交主要从三方面进行:解决边界问题、放弃双重国籍、给予经济援助。双重国籍问题的解决就是在这一背景下出现的。由于印尼是存在华侨双重国籍问题的主要国家,同时也是为了争取参加以印度尼西亚作为首倡国和主导者之一的万隆亚非会议,1954年8月,中国和印尼就解决国籍问题、消除双重国籍进行谈判,并于亚非会议开始之前达成一致:中国放弃双重国籍。因此,双重国籍的放弃是新中国华侨政策受制并服务于外交政策的结果,有利于海外华人在居住国正常长期生存。当年的华侨为祖籍国与其居住国友好关系的建立作出了不可否认的贡献。 以此为突破口,占海外华侨总数约三分之二的东南亚国家华侨的双重国籍问题得到解决。尽管其后二十多年内,尤其是文革期间,中国的侨务工作受到极大破坏,但是单一国籍原则一直得以实行,在这段期间内也几乎没有华侨要求取得中国国籍。

        从五十年代到七十年代中期,大多数定居在世界各国的华侨都已经取得了居住国国籍,身份由“华侨”转变为“华人”。1978年初,中央重申中国的侨务政策。由于东南亚国家对我国此举的目的和今后的趋向揣摩不准确,他们针对双重国籍问题再次产生了疑虑和误解。随后一段时间,借邓小平出访之契机,中国再次明确表明其重申侨务政策的目的和不承认双重国籍、鼓励华侨入籍所在居住国的原则。 “双重国籍”的放弃经过二十余年的实践检验,最符合中国国家利益,同时也是符合印尼华侨华人的长远利益和根本利益,因而中国于1980年通过《国籍法》予以了正式确认。该法第三条规定:“中华人民共和国不承认中国公民具有双重国籍。”第四条:“父母双方或一方为中国公民,本人出生在中国,具有中国国籍。”第五条:“父母双方或一方为中国公民,本人出生在外国,具有中国国籍;但父母双方或一方为中国公民并定居在外国,本人出生时即具有外国国籍的,不具有中国国籍。”第六条:“父母无国籍或国籍不明,定居在中国,本人出生在中国,具有中国国籍。”这表明中国正式以法律的形式宣布不实行双重国籍,在国籍原始取得方式上采取血统主义为主出生地为辅的原则。双重国籍的放弃并没有使中国彻底失去“华侨华人”这一重要资源。

        改革开放以来,海外华人为中国经济发展作出了巨大贡献。形势发展到九十年代,历史遗留的老一代华侨、华裔的双重国籍问题基本上得到解决。但现实生活中又出现了前所未料的新情况,使不承认双重国籍原则似乎在一定程度上遇到新的挑战。随着我国出境人数逐年上升,其中一部分人获得了外国护照,回国以后以外国人身份活动;有的人在出境之前获得了外国护照,以中国公民身份出境,而后以外国人身份入境;也有人从未出境却取得外国护照成为外国人。这些人大部分又同时拥有中国护照。这种情况在全国许多地区都有发现,而且发展很快,影响越来越大。能否或者是否有必要因为这部分人而恢复双重国籍原则?既不能,也不必。这些问题在现行《国籍法》的框架内可以解决。 这些人获取外国护照的目的一是出入境方便,可以频繁出入内地与港澳或者我国与其他国家之间;二是可以在国内以外商身份投资经营,享受优惠待遇;三是便于在港澳或者第三国停留;四是少数人犯有罪行,企图随时潜逃出境。他们获取外国护照的途径,绝大多数是以几千甚至几万美元的高价重金购买。这种状况的出现,使一些中国公民一下子、甚至一夜之问变成“外国人”、“外商”,在国内外积极活动,获得巨大的经济利益。更多的起而仿效,不惜倾囊,举债去获取一本外国护照。随之而来的是伪造、贩买护照,组织偷渡和持用外国护照进行诈骗等违法活动愈益突出,一些中国公民和中国企业受骗上当,蒙受损失。

        三 双重国籍不可取:理智与情感国籍问题本来与国家主权密切相关。对于我国而言,它还一直与外交问题具有更加紧密的联系。当前一部分华侨和媒体再次提出希望中国采取双重国籍原则,主要是基于华人华侨的民族情感和工作生活方便。实际上,华人华侨的民族情感自然应该得到理解和尊重(不能简单质疑“想今日又何必当初?”),但是在法律制度设计上,团体的感情考虑应该让步于国家利益的理性衡量。况且表达民族情感的方式是多样的(比如投资、慈善捐献等),并不仅仅限于拥有中国国籍。认为以华人以外国人身份进入中国受到一些限制,这实际上是为入籍外国付出的微小成本而已。而且恰恰相反,我国政策和实践对于在我国境内工作和生活的华人华侨一直是优待有加。认为承认华人具有双重国籍有利于吸引外资进行经济建设,但是二十多年来中国在实行单一国籍原则的情况下吸收海外华人投资也富有相当成效,而且华人到中国投资更加看重的是有利可图、是投资环境,而不是基于国籍考虑。很难想象采取双重国籍会使得海外华人为中国带来前所未有的商机。更加重要的原因在于,主张双重国籍只代表了那些生活在实行双(多)重国籍政策的欧、美和大洋洲国家的华侨华人的观点,尤其是那些已定居这些国家、又拟到中国创业的原中国留学生。但是“华侨华人在东南亚和在欧美的情况有本质区别。

        在欧美国家,华侨华人的经济和政治影响力相对比较薄弱,总体感觉还是寄人篱下。但在东南亚国家,华侨华人已经形成了相当重要的经济影响力,和当地其他力量之间的利益冲突也更为敏感,并具有很高的政治敏感性。” 虽然相比1998年印度尼西亚排华风暴之前,这些年该地区华人的政治处境有所好转,但有点风吹草动恐怕对他们还是不太有利。从历史和现实的角度考虑,东南亚华人华侨几乎没有人赞同中国实行双重国籍政策。这主要是由于东南亚国家实行单一国籍的政策,一些国家对华人的疑虑至今未见减少,华人问题依然十分敏感。如果中国实行双重国籍政策,他们中的部分人将具有双重国籍的身份,在一定气候条件下,势必引发国际纷争,增加他们生存和发展的困难。 前述东南亚国家对于中国侨务政策的高度敏感也说明了这一点。九十年代中期以来,中国政府一直在谋求与东南亚和睦相处,对东南亚外交也是中国外交重点之一。因此双重国籍这一敏感问题应该服从外交大局。有些媒体报道的“绝大多数华侨呼吁我国实行双重国籍”实在太具有误导性:所谓“绝大多数”不过是加拿大1888名华人华侨中的92.6%而已。 一部分双重国籍主张者指出目前世界上有七十多个国家明确或默示承认双重(多重)国籍。且不说七十多个在数量上不占主流,国籍唯一原则一直是国际公法的追求;这一原则在某些国际条约中也得到了明确的规定,如1930年订于海牙的《关于国籍法冲突的若干问题的公约》在其前言中开宗明义地宣称:“深信使得各国公认无论何人应有国籍且应仅有一个国籍实为国际社会所共同关心。”

        1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》也将国籍唯一列为它的根本原则之一。国际上其他有关国籍多边条约也以消除而不是创造双重(多重)国籍冲突为要务,这些条约主要包括:1930年的《关于国籍法冲突的若干问题的公约》和《关于双重国籍某种情况下兵役义务的议定书》、1933年12月26日《美洲国家间国籍公约》、1963年5月6日《关于减少多重国籍情况并在多重国籍情况下的兵役义务的(欧洲)公约》、1954《关于无国籍人地位的公约》、1961年《关于减少无国籍的联合国公约》以及1997年订于斯特拉斯堡的《欧洲国籍公约》等。 就个别国家而言,一些主张者指出加拿大明确承认双重国籍、美国事实上不反对双重国籍,但这是因为它们都是典型的移民输入国家,不采取单一国籍原则更加有利于其吸收海外移民。最近转而承认双重国籍原则的印度(印度在“印侨”方面也与我国有较大的相似)则为我们提供了一个前景并不乐观的例子。 (即使我们不考虑印度特有的措施)因此,从整体国际社会和单个国家在国籍问题上的实践来看,我国都不宜采取双重国籍制度。另据《国际先驱导报》,中国有关部门最近正在酝酿对等国籍,即如果对方施行双重国籍,中方也给予双重国籍;如果对方不承认,中方也不承认。但目前还仅限于工作研讨阶段。 即使这一消息准确,这也是否定了实行双重国籍的可能性,只是体现了一种折中而已。

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